法制日报:西北政法大学王健教授谈如何统筹全国的法律教育

2009年04月07日  来源:法制日报2009-04-01第9版

■人物名片

  王健,西北政法大学研究生教育院院长。主要从事法学理论、法律史、法律教育等领域的教学、研究和教育管理工作。兼任中国法律史学会常务理事、中国法学会法学教育研究会理事,中国人民大学法学院法律史研究中心兼职研究员,“二十世纪中华法学文丛”常务编委等。
  1983年考入西北政法学院,1996年获得中国政法大学法学硕士、1999年获得中国政法大学法学博士。曾从事法学院校的教学研究与管理工作,兼职担任《政法教育研究》、《比较法研究》和《中外法学》刊物的编辑,1999至2001年在北京大学博士后流动站从事近代法方向的研究。

  现在关于法律教育的众多议论,大都是流、表、现象,而不是源、里和根本。这就好比病因和病症的关系一样。要研究和解决中国法律教育中的问题,首要的任务是要找准病根,做诊断,而不能只是描述症状。
  目前中国法律教育中的根本问题,总的来说,就是法律人才培养的层次和结构、数量和质量不能适应或满足政法队伍建设的实际要求;法律人才培养模式繁杂而矛盾,与国家法制统一的要求不相称;法律教育管理体制严重混乱。

  □法制日报记者 蒋安杰

  中央领导对政法队伍建设和法律教育改革问题高度重视,2008年7月周永康同志就法律教育体制改革问题要求全国统筹规划。为此,记者于3月29日在北京采访了长期以来一直关注中国法学教育的西北政法大学教授王健。他的主要观点是,必须立足我国的历史和现实,借鉴发达国家法律人才培养和管理的有益经验,建立以法律职业为目标导向的法律教育管理体制和法律人才培养模式。

  法律院校的发展规模

  记者:改革开放30年来,在依法治国方略的推动下,我国的法律教育事业取得了显著成绩。据说,目前全国已有六百多所普通高校开设了四年制的法学本科专业,在校法律本科生约达30万人,请您简单介绍一下这方面的情况。
  王健:从教育部有关管理部门备案统计的情况看,到2008年,全国已有617所高校开设了法学本科专业。按照法学一级学科概念口径统计,还有100多个法学硕士授权点,包括法学一级学科和二级学科的有35个法学博士授权点,其中一级学科有12个;至少19个博士后流动站开设了法学专业,还要看到的是,有34所高校开设了法学或知识产权第二学士学位,另外,还有80个法律硕士专业学位点。最近,国务院学位委员会和法律硕士教育指导委员会正在组织新增法律硕士点的评审工作,相信全国法律硕士专业学位的布点规模会很快超过一百个。
  但是,这还不是全部。法律人才培养的平台还包括中央党校、军事院校、四十多所民办高校、遍布全国的电大、附设在高校的继续教育学院、自学考试等机构,这些机构也都开办有专科和本科层次的法学学历教育或者非学历教育。国家法官学院、国家检察官学院及其在各省的分院,全国38所公安、警官类高职高专院校的184个专业布点也是政法队伍培养专业人才的重要组成部分。总之,完全可以得出这样的结论,我国是目前世界上法律教育发展速度最快、规模最大的国家,基本建立起了布局、结构、层次比较完整和发达的法律人才培养体系。

  法学教育存在的问题

  记者:法律院校的发展突飞猛进,规模与数量都在成倍地增长,目前法律教育事业存在的主要问题是什么?
  王健:任何对开放初期法治建设状况的记忆,都不会否认这样一个事实:就是由于“文革”十年的中断和破坏,国家迫切需要大量的法律专业人才。由于青黄不接和急需,当时采取了“多渠道、多途径、多形式”三多的方式推动法律教育。上面说的法律教育发展成就,都基于这样一个时代背景。但是在取得巨大成就的同时也出现了许多问题,有些还是需要非常迫切解决的、比较重大的问题,是三多变成了三乱。这也引起了教育界、司法界甚至是社会舆论的广泛关注。但据我观察,现在关于法律教育的众多议论,大都是流、表、现象,而不是源、里和根本。这就好比病因和病症的关系一样。要研究和解决中国法律教育中的问题,首要的任务是要找准病根,做诊断,而不能只是描述症状。
  目前中国法律教育中的根本问题总的来说,就是法律人才培养的层次和结构、数量和质量不能适应或满足政法队伍建设的实际要求;法律人才培养模式繁杂而矛盾,与国家法制统一的要求不相称;法律教育管理体制严重混乱。
  具体来讲,首先,法律人才的培养和人事用人制度之间存在不同程度、不同形式的脱节;东部和沿海发达地区的就业难、人力资源浪费和内陆,特别是基层、西部地区人才匮乏现象并存;法科毕业生进入司法机关,必须同时通过司法考试和公务员考试,增大了就业难度。
  第二,法律教育的服务意识滞后,特别是在管理机制上,法律院校总体上缺乏法律实务部门的参与和引导,办学形式相对来讲还很封闭。据我们统计,全国六百多个法学专业布点,有73%是最近10年间新增的。
  第三,法律人才培养的层次相当繁复,从大专、本科、第二学士学位、法律硕士专业学位、法学硕士、博士研究生,这些法科层次和类型的设置缺乏统筹规划,而且设置初衷与开办实效之间错位或背离。例如,法学硕士研究生教育本来是为了造就法学教学和理论研究型人才的,但大量毕业生并不从事法学研究工作,甚至法律专业工作。法学作为第一职业学位,它的起点既有高中,又有大学本科,甚至研究生层次,互相矛盾。法律人才培养模式也不健全,通过司法考试之后必要的岗前职业培训环节空缺,法律职业继续教育环节薄弱;国家法官学院、检察官学院和全国各政法成人高校的办学定位和发展目标不甚明确,长期摇摆在学历教育和在职培训之间。
  第四,法律教育的管理体制极不统一,开设法学专业的高校,隶属于教育部等十多个中央部委和全国各地政府。高度分散的管理体制,一方面造成了行政管理效率低下,质量监督保障和信息统计的困难;另一方面,这些高校被划分为985、研究生院、211、博士授权单位、硕士授权单位、学士授权单位、独立学院、民办高校等等非常复杂的“身份”等次,很像中国古代的九品中正制,高校被划分为三六九等,在办学经费投入、专业设置和学位点审批、招生指标、留学名额、科研项目及评奖等教育资源分配上形成很大差异,打破了以往在专门人才培养的均衡格局,导致法学专业的低水平重复建设和优质法律教育资源的分散浪费。
  第五,东西部法律教育资源分配差距过大。这里有两个突出例子:一个是目前西北五省区至今没有设法学博士点,是全国仅有的一个空白点;第二个例子,在西北五省区政法队伍中,目前只有3名法学博士———陕西省高级人民法院的安东院长、审判员赵合理,青海省高级人民法院董开军副院长,法学硕士研究生学历的大约只有2%,远低于全国总体水平。

  如何看待法学院排行

  记者:前一段时间,教育部发布了法学院排行,引起了不小的轰动。西北政法大学没有进入前十名的排列。您是否主张给全国法学院排行?如果排行,设定怎样的评价指数是相对公平的?您认为目前的法科毕业生就业如此艰难,与当今的法学院校遍地开花是否有直接的关联?就业人数是否也应该作为排行考量的标准?
  王健:这个问题很有趣。一般来说,大家都比较关注同业内部的排位问题。教育部前段时间发布的排行,是一次全国性的高校一级学科评估结果。就是说不光有法学,还有很多其它一级学科。它是去年上半年由教育部学位与研究生教育发展中心组织的。评估组织工作的最大特点是自愿参加,不带任何行政强制色彩。例如西南政法大学就没有参加法学学科的评估。也因此,并不是所有中国好的法学院都参加了这次评估。这是其一。第二,评估的评价指标体系,包括权重设计,我还没有看到,但从申报表上所提取的数据种类和观测点设计上,还是比较注重学科的学术条件。
  这样的评估导向,结果可想而知。比如说,一所高校培养了许多法律实务人才,为国家各个区域的党政、司法和社会管理机关培养了许多骨干,办学成绩很大,但是如果评估指标体系没有或者只有学术性人才培养情况,那么就不可能得高分,尽管学校的实际贡献很大。由于评估体系本身就处在不断探索、改进和变化当中,所以评价的结果,也只能起参考作用,只能在界定条件的情况下,它才有意义。
  但是目前法学教育界还没有提炼出适合自身的评估制度,有的法学院校可能会抱怨这个排行。我个人也认为这个排行榜与全面、准确、科学、实际地反映法学院校的结构和功能还有一定的差距。所以当务之急,法学界要关注法学学科建设,尽快研究和设计由法学家制订的评估指标体系。

  如何统筹全国法学教育

  记者:您认为要加大统筹和调控全国法律教育的力度,总的目标和方向应当是:建立以法律职业为目标导向的法律教育管理体制和法律人才培养模式,具体应该如何操作呢?
  王健:对于这个问题,我去年专门花了整整一年的时间调研和归纳,现在仍然在继续做。初步的建议有这么五条:
  第一条建议是政法机关要介入法律人才培养活动的组织、指导和管理环节。不论从理论上讲,还是从实践上讲,法律人才培养活动都不能摆脱法律实际部门的指导和管理。好比开饭馆,必须要考虑饭馆所在环境的吃饭人的口味。
  我建议,由中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、教育部和有关政法高校领导、专家组成一个类似美国ABA式的机构,比如“法律教育指导委员会”之类的机构,来统筹规划和指导全国的法律教育工作。机构下面可以设教学指导、考试、质量监督与评估等若干专门机构,委员会常设办公机构设在政法机关,充实管理干部,加强和严格规范管理;其管理权限划分办法由教育部和政法部门协商确定。该委员会与现有的“国家司法考试协调委员会”相互配合和协调工作,从而建立起以法律职业为目标导向的法律教育管理工作机制。
  第二条建议是将全国五所政法大学调整由政法部门统一领导,建立以“五校”为主干的政法人才培养基地。中国政法大学、华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学和中南财经政法大学是1950年代按照全国大区均衡布局的思路创办的应用型政法人才培养基地,曾先后由中央政法委员会、最高人民法院、司法部管理(个别学校曾一度与教育部交叉管理),为我国各级政权建设和发展民主与法治培养了大批人才。为了集中统一和有效发挥为全国各大区域培养政法人才的作用,可将目前分属不同管理部门的五所政法大学重新调整由政法部门统一领导。
  针对目前基层和边疆地区政法队伍数量紧缺和素质薄弱的问题,以五所政法大学现有的法律硕士教育为平台,根据政法机关人才培养规划和队伍建设的实际需要,举办一定规模的政法班,招收法学或非法学专业应届或往届本科毕业生,由中央财政提供支持,在职业资格认定(司法考试和公务员考试)、政法编制和学习、生活和工作待遇等方面采取特殊优惠政策和定向培养的方式,集中解决内地基层和边疆地区政法队伍断档等突出问题。
  第三条建议是优化法律人才培养的层次结构,建立基本统一的法律人才培养模式。结合我国的国情条件,保留目前全国高校的四年制大学本科法学专业教育,实行教学研究型法律人才和职业型法律人才培养分类管理的办法,通过一定的政策调节手段,控制法学学术型各学科专业的硕士、博士研究生教育规模,扩大法律硕士研究生招生规模,使两者的比例结构逐步调整到三比七左右,真正把法律硕士教育作为培养政法实务和社会管理等部门需要的法律专门人才的主渠道。当前要尽快启动法律硕士招生考试科目设计研究项目,以“职业综合素质测试”代替目前的法学综合考试。
  第四条建议是建立二段式国家统一司法考试模式和通过考试后的职业培训制度。把目前每年一次的司法考试改为二段式考试,凡受过大学本科法学专业教育的,均视为通过第一次考试,经过审核后直接进入第二次考试;应届法律硕士研究生毕业直接进入第二次考试,并大幅度提高法律硕士毕业生的考试通过率。并根据全国各地区的实际情况和需要,建立以五所政法大学为主干的岗前培训基地,要求凡进入政法机关从事法官、检察官职业的,必须在通过司法考试和录用考试后经过为期一年的职前培训。
  第五条建议是要强化统筹、完善全国法学学科专业布局的力度,填补西北五省区法学博士学位授权空白,为培养扎根西部的高级政法专门人才创造条件。

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