陇县法院“能动司法模式”研讨会专家发言摘要

2009年09月16日  来源:人民法院报 2009-09-16 第5版

编者按:陕西省陇县“能动司法模式”暨“一村一法官”工作机制,今年4月经由本报连续报道之后(详见本报4月16日、17日、18日、20日一版相关报道),在陕西乃至全国法院和社会各界引起了强烈反响。陕西省宝鸡市委已经在政法系统大力推广这一经验。最高人民法院院长王胜俊对此作出重要批示,强调“推广交流基层工作经验是提高司法能力的重要渠道,是推进工作创新的重要方式”。最高人民法院常务副院长沈德咏也作出批示,指出“这次报道组织得很好,文章也写得不错,社会各界反映良好。关注基层和一线的工作经验应成为新闻宣传的主要方向”。为进一步总结和梳理陇县经验,9月10日,人民法院报主办了“陇县法院‘能动司法模式’研讨会”,邀请知名专家学者从理论的角度阐释“陇县经验”的意义,本报今日第五版、第六版摘发专家学者的发言,以飨读者。

陇县“能动司法模式”介绍

 研讨会上,陕西省宝鸡市委常委、政法委书记乌永陶向会议提交了书面发言,宝鸡市中级人民法院院长郭宝生,陇县县委书记、县人大常委会主任杨宝玉,陇县县委常委、政法委书记兼县法院院长冯华向与会专家学者介绍了陇县法院“能动司法模式”的主要内容和推行情况。

 冯华从背景、探索、机制和效果四个方面全面介绍陇县法院“能动司法模式”。“能动司法模式”是以稳妥有力化解社会矛盾,恢复社会和谐为目的,把坐堂问案与调查研究结合起来,依据法律原则和要求,充分运用司法智慧,采取灵活多样、因案制宜的审判方式,达到定分止争、案结事了、促进社会和谐、保障科学发展的目标。其主要内容包括:一是目标四为民。强调司法关注民生、促进民主、服务民建、保障民享的作用,从终极目标上着力解决为谁执法、为谁掌权、为谁服务的问题。二是理念四转变。强调由真理至上向公平至上、由认知理念向实践理念、由辨法析理向案结事了、由法律智慧向司法智慧转变。三是方式四联动。强调上下联动。实现基层化解纠纷与法院审判衔接互动;左右联动。实现其他解决纠纷机制与法院审判衔接互动;内外联动。实现法官主导审判与当事人主导审判衔接互动;心物联动。实现法官自由心证(主观判断)与法律严密论证的逻辑演绎衔接互动。四是审理四结合。强调法院审判与群众路线、司法政策与法律规则、庭外理案与开庭问案、法律认知与社会认可相结合。五是机制四能动。强调审监、审执、审立、审管能动。六是保障四强化。强调强化法官调查取证、法官主导庭审、法官修复社会关系、法官促进稳定和谐的作用。七是监督四到位。强调质量考评、法纪监督、道德自律、责任查究到位。八是效果四统一。

 落实“能动司法模式”的核心就是“一村一法官的工作机制”,杨宝玉详细介绍了这一机制。陇县法院对2005—2007年来的所有案件进行统计后,按照“驻村法官+参审员+调解员”的模式,在年平均发生纠纷20件以上的村,每村设立一个法务庭,确定一名法官负责联系指导参审员、调解员化解矛盾纠纷;在年平均发生纠纷20件以下的村,4至7个村设立一个法务庭,确定一名法官负责联系指导,其余每村设立一个法务中心,受法务庭指导。目前,在全县158个行政村,2个社区建起了38个标准化法务庭,聘请了160名参审员和358名调解员。法务庭的设立使法院职能前移,为参与指导化解基层纠纷建立新阵地。而在各村设立的法务中心,由参审员任主任,驻村法官和民警担任指导员,真正把工作任务和维稳责任落实到村组。驻村法官在具体工作中担任八大角色:了解社情民意的信息员、联系基层组织的联络员、落实司法惠民的协调员、指导基层调解的督导员、理顺情绪的“消防员”、提供法律服务的咨询员、负责法律宣传的宣传员、做好息诉罢访的防控员。“一村一法官的工作机制”创新和完善了基层法院、人民法庭、法务庭和法务中心的工作体系。

 “能动司法模式”暨“一村一法官”工作机制推行,取得了群众拥护、党政支持和各界欢迎的良好效果。郭宝生指出,“能动司法模式”暨“一村一法官”工作机制,联动多方面的力量,在诉讼外及时化解矛盾纠纷,减轻了法院的办案压力。“一村一法官”是群众身边的“流动法庭”,使群众在不多花钱、不多跑路、不多费时间、不伤和气的情况下就地解决纠纷,减轻了群众负担,破解了告状难、执行难,锻炼了法官做群众工作的能力,提高了司法公信力。

乌永陶指出,学习陇县法院建立“一村一法官”机制经验,最核心的一条就是坚持实事求是、群众路线,而不能脱离实际、高高在上。学习陇县法院建立“一村一法官”机制经验,要始终坚持实践是检验真理的唯一标准这一科学论断,边实践、边探索、边总结、边完善,要以易于群众明白、便于群众接受的方式化解矛盾、维护稳定、增进和谐。

陇县经验带给我们的启示

陕西省高级人民法院院长 安 东

 陇县法院的探索和实践符合国情、省情、县情。建立和完善中国特色社会主义司法制度,必须立足我国国情。在社会主义初级阶段,在960万平方公里的广大国土上,地区差异很大,人民群众的生活、文化水平尤其是地域文化、风俗习惯差异很大,法律不可能照顾到方方面面。在此背景下,以法律的原则和精神为指导,对司法模式进行符合国情、省情、县情的探索和尝试,把法律的一般性和个案的特殊性融合起来化解矛盾纠纷,就具有了必要性和可行性。陇县“能动司法模式”正是这样应运而生的。在现代社会,在我们国家,要实现司法公正,需要公民群众的广泛参与和支持,我们应当以历史的眼光对待法律问题,以人文情怀从事法律工作。陇县的实践就是根据中国国情来促进法治文明、社会进步、群众自治的一种形式。这种有益的探索经过实践的检验后,就在时间、空间上具有了一定的典型性,具有了推广价值。

 陇县法院的探索和实践坚持和体现了党的思想路线和群众路线,体现了科学发展观的要求。解放思想、实事求是、与时俱进的党的思想路线,一切为了群众、一切依靠群众的党的群众路线,是我们做好工作的基本的思想方法、工作方法,也是我们必须坚持和弘扬的优良传统和作风。陇县法院的探索实践,把法治原理、司法规律与本地实际有机结合了起来,没有生搬硬套;把司法专业化与大众化有机结合了起来,没有关起门来司法;把法治与群众自治有机结合了起来,依靠群众力量解决司法资源不足的问题,没有靠法院一家“包打天下”;把“为大局服务”与“为人民司法”有机结合了起来,没有就案办案;较好地防止和克服了司法工作中存在的一些形而上学和主观主义的倾向。这些都符合党的有关方针政策精神和社会主义法治理念的要求,是对陕西省高级人民法院党组部署的审判工作“五进”(进农村、进社区、进学校、进企业、进军营)活动和征询旁听庭审公民对案件裁判意见活动具体化和深化,是一种有效化解矛盾纠纷的司法模式。应当特别强调指出的一点是,陇县法院的探索实践,从一开始就是在当地党委的领导、人大政府的支持和上级法院的指导下开展的,这是陇县法院工作取得成效的重要条件和保证,是陇县实践经验的重要组成部分。

 陇县法院的探索和实践体现了一种可贵的创新精神。司法追求公平正义、促进社会和谐稳定的精神和原则是永恒的,但实现这一价值目标的形式并不是单一的、孤立的、一成不变的。陇县法院没有拘泥于所谓“被动性”是司法权的属性要求的理念,大胆地提出和实践能动司法,显著地提升了化解矛盾纠纷的效能,延伸了法院维护社会和谐稳定的司法职能;创造性地设立并依托“法务庭”、“参审员”,努力培植民间自治解决矛盾纠纷的机制,不仅促进了多元纠纷解决机制的建立完善,也使恢复性司法的要求因依托群众力量和“和为贵”的文化传统而获得了更有效的实现;在总结农村实行“一村一法官”机制经验的基础上,又把这一机制推向县城社区进行试点,已取得初步的成效。在基层,这是一种十分可贵的探索创新精神。基层经验之所以宝贵,一是因为它来自一线,是实践的产物并经受了实践的检验;二是因为它来自群众,体现了群众的首创精神,是群众智慧的结晶。

 陇县法院的探索实践经验,蕴含着丰富的改革信息和深刻的理论问题。我们作为上级法院,一直给陇县法院的探索实践予以积极鼓励,并及时进行了调研总结,组织开展了理论研讨,但取得的成果都是初步的。我们注意到社会各界从不同侧面对陇县法院的探索实践进行了十分丰富多彩的解读和探讨,很有意义。

陇县模式具有普遍适用的价值

西北政法大学校长、博士生导师 贾 宇

 陇县“能动司法模式”的主要成功之处,在于立足国情、省情、县情,实事求是,坚持群众路线,走司法专业化和大众化结合的道路,有效地解决了困扰当地法院的执行难和涉诉信访等问题,在“为大局服务、为人民司法”方面取得了突出成绩。

 首先,陇县“能动司法模式”反映出这一司法经验的创造者和推动者们对党的事业和人民利益的高度责任感。司法是为了定分止争,司法要维护社会稳定,法官不能就案办案,不能满足于坐堂问案,这样一些看似简单的道理,实践中很多人并不在意。陇县“能动司法模式”的创造者和推动者们正是怀着对党的事业和人民利益的高度责任感,清醒地认识并执著地担负起法院司法工作所承担的时代责任。这与马锡五同志任陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长时创造的群众路线的审判方式“马锡五审判方式”,以及陕甘宁边区高等法院院长雷经天依法判处红军重要干部黄克功死刑的案件所体现的“为大局服务、为人民司法”的优良传统的基本精神是一脉相承的。

 其次,陇县法院的大胆创新能够取得显著成效与地方党委、上级法院的大力支持是分不开的。作为基层法院院长,冯华同志身兼县委常委、政法委书记,这在各级人民法院院长中是罕见的。这是陇县法院改革能够成功的组织保证。

 再次,对于陇县模式,我也听到一些批评意见。但从批评的内容来看,大多属于望文生义,缺乏调查研究和深入了解。陇县“能动司法模式”的一些具体做法和经验可能更适合不发达农村地区,但它所反映的司法理念,并不缺少普遍的适用价值。

 最后,陇县“能动司法模式”虽然实践效果很好,但也有值得进一步改进的地方。例如,陇县法院在村上建立“法务庭”,每个法务庭由“一名法官一名参审员一名调解员”组成,参审员由村支书担任,调解员由村主任担任。这种组织形式就有改善的空间。根据法务庭的任务和运作程序,法务庭实际上承担的是人民调解组织的职责,而法官参与法务庭,就在一定意义上超出了人民法院的职权范围。法官的基本职责仍应定位于诉讼案件的处理。对于上述意义上的“法务庭”,法官可以承担指导工作,因为根据现行人民法院组织法规定,基层人民法院承担着“指导人民调解委员会的工作”的职责。人民法院通过指导人民调解工作,可以培育社会力量,促进民间纠纷的解决,也可以减轻人民法院的压力,最终与政府、社会组织一道构建社会和谐。

 陇县法院的“能动司法模式”,继承了人民司法的优良传统,从本质上也体现了一个基层人民法院在地方党委的领导下,为构建中国特色的社会主义司法制度而付出的努力。中央提出要构建有中国特色的社会主义司法制度,我想,这个司法制度起码应该从下面三个方面去构建。

 一、继续吸收、借鉴人类普适的法治文明尤其是司法制度建设中的优秀成果。法治是人类社会文明发展的整体性标志和文明社会发展的基本模式,我国的司法制度建设应在坚持中国特色的基础上广泛地借鉴人类创造的合理的、成熟的各种司法制度。二、挖掘中国传统法律文化中的积极因素。例如,强调引礼入法、明刑弼教,礼乐政刑,综合为治;把天理、国法、人情有机结合,坚持“恭行天理、执法原情”;不迷信严刑峻罚,提倡宽减刑罚、慎刑恤典;坚持和为贵、息讼、少讼,重视调解,注重非诉讼手段化解矛盾,等等。三、继承和发扬中国共产党人在革命和执政过程中创造的独具特色的一些司法制度。诞生于20世纪30年代末期的陕甘宁边区政府,在司法制度上,抛弃了晚清以来历届政府所推崇的机械、刻板的司法制度,开始了大众化司法的尝试,取得许多有益的经验,值得借鉴。

陇县经验的精髓在于“能动”

全国人大法工委民法室副主任 扈纪华

 陇县人民法院能够创造出这一司法模式,来自于对社会的强烈责任感,对人民的深厚感情。这一司法模式的创新,植根于我国经济社会发展的实际,立足于社会矛盾日益复杂,司法审判的公信力不高,涉诉涉访案件居高不下的现状,适应广大群众解决纠纷的需要,是对“马锡五审判方式”的继承和发展,是构筑社会和谐稳定积极推进司法改革的有益探索,是人民司法的宝贵财富。

 陇县人民法院紧紧围绕“为大局服务、为人民司法”的工作主题,主动回应人民群众对法院工作的新要求、新期待,自觉承担社会责任,坚持司法化与大众化相结合,建立了“一村一法官”的工作机制,在制度设计中,着眼于定分止争、维稳促和,不但解决了许多进入诉讼程序后可能解决不了、解决不好或解决后难以执行的案件,而且从源头上消除了一大批影响社会和谐稳定的因素。陇县法院创新的司法模式的精髓在于“能动”,这种能动体现为司法理念上的主动,指导思想上的推动,具体操作上的互动和社会配合上的联动。主动派出法官与调解员、村干部联手,将矛盾化解在萌芽状态,解决在最基层。陇县的经验坚持和体现了党的思想路线、群众路线,为充分发挥人民法院的职能作用,积极推动诉讼与非诉讼相衔接的矛盾解决机制闯出了一条新路子。

 陇县法院司法模式的创新,一个鲜明的特点是法官到村里直接参与调解,将坐堂问案与庭外理案相结合,就地办案、公开办案,矛盾抓早抓小,防止扩大,架起了一道司法通向群众、通向基层的桥梁。由于法官的参与,村民信任调解的效力,乐于接受调解,极大地促进了矛盾的就地解决。

 当前,我国正处于改革发展、社会转型的重要时期,随着经济社会快速发展,人民的生活水平日益提高,社会矛盾也益发凸显,保护人民的合法权益,化解各种社会矛盾,维护社会稳定的任务越来越突出地摆在了面前。社会的变化、多样性与法律的稳定、统一性向来是立法者和司法者共同关注与研究的问题,因此有了司法上的不断探索、创新、发展与立法上的修改、完善。

 陇县法院创新的司法模式体现了时代的特点和群众的需求,有的是要法律规定框架下的具体化,有的则是对法律规定的发挥,这些探索与创新给我们提出了一些需要考虑的问题:例如,如何理解和处理民事诉讼法规定的“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下”调解民间纠纷,法官直接参与调解与指导调解的区别;法官的调解是在法院的诉讼程序中还是在诉讼程序前;人民调解委员会的调解与法官参与调解如何衔接;调解前置与当事人诉权选择的处理等,这些都是需要立法和司法工作者共同深入研究的。

 路是走出来的,总得有第一个人披荆斩棘;规律是总结出来的,总得有第一个人去探索尝试,陇县人民法院创造的司法模式其可贵之处就在于他们的勇于探索和开创,希望他们在这条为民司法的道路上越走越好,为我国的法制建设做出积极的贡献。

陇县模式是“司法能动”的样板

最高人民法院应用法学研究所所长 罗东川

 人民法院报社及时举办这一研讨会对推动司法能动工作的进一步发展和研究具有重要意义。陇县法院的经验是人民法院发挥司法能动作用的成功典范,具有多方面的积极意义。首先它充分体现了人民法院本质即人民性的要求,让人民满意应当成为人民司法的最高境界;其次它实现了社会矛盾纠纷解决机制的创新,因为实践证明,在中国的国情下,目前打官司并不是解决矛盾纠纷的最佳选择和最好的方式,轻率选择打官司导致当事人和司法资源的极大浪费;第三,通过“一村一法官”的工作机制,大量矛盾纠纷得到及时有效化解,社会稳定得到有效保障,基层人民政权建设得到加强和完善。

 陇县法院的实践经验为我们研究人民法院如何发挥职能作用提供了一个很好的思考平台。人民法院的工作在社会变革的大背景下,进入到一个特殊时期,必须认真思考人民法院在国家建设和社会发展中的恰当“角色”,除了在审判活动中要实现程序和实体公正外,更要考虑人民司法的政治制度特点、发展不平衡的国情特点和案多人少、审判执行压力大、审判执行困难多的工作特点。应当充分发挥中国特色社会主义的制度优势来解决司法工作面临的难题,使人民法院更好发挥其作用。中国的国情决定人民法院的工作一定要从实际出发,具体情况具体分析,经验才能更加丰富。人民法院工作必须考虑目前案多人少、工作不平衡、司法评价不高、司法能力不强、司法保障不到位等情况,采取因地制宜的工作措施。

 司法能动是一个崭新的话题,是时代发展给人民法院带来的值得认真思考的课题。因此陇县法院的实践经验是一个很好的研究样板。对陇县法院实践经验的总结研究需要进一步深化。不能仅局限于方法、经验的研究,更应当从司法理论、司法制度、司法职能等方面进行研究,使这一扎根中国国情的新鲜经验具有生命力,因此要研究长效机制建设问题,不因人的变化而变化,不要昙花一现;要考虑与其他具有维护稳定、化解社会矛盾纠纷职能部门的协调和整合,应当形成维护社会稳定的合力。


“能动司法”要把握正确的方向

最高人民法院司改办副主任 蒋惠岭

 能动司法理念的出现,确因时之所需,亦为用之所引。但我国的能动司法与产生于上世纪三四十年代美国的“司法能动主义”是两种事物,切不可将两者混同。看看中国司法面临的问题:涉诉信访居高不下,执行难仍未根本解决,司法公信不彰、权威不高,社会上的法律意识尚不成熟,群众对法治与司法的期望强烈,法官队伍自身廉洁与工作作风存在诸多问题等,而这与西方国家司法机关面临的各种政府权力界限不清、司法程序需要完善、司法的过度职业化、法官中立地位如何保障等问题有根本不同。因此,西方的“司法能动主义”核心在于法官裁判案件时在解释和适用法律过程中如何把握宪法、法律的含义问题,而我国当下的“能动司法”主要是司法的方式方法、司法人员工作作风、法院的工作延伸问题,当然也在一定程度上涉及法律解释方法、裁判理论问题。这也与我国的法院、法官承担较大的社会责任(即追求审判工作的社会效果)是分不开的。同时,不同级别的法院有不同的功能,能动司法理念的体现方式也不尽相同。目前看来,能动司法在基层法院的体现方式更丰富一些。

在这种大前提下,“能动司法”作为法院工作中的一种新理念、新倡导,一方面要把握其正确的方向,最大程度地发挥其积极作用,但又要防止出现实践中片面理解、机械运用的问题。尽管目前尚不能全面、准确界定其含义、表现形式、运用规则,但在今后的工作中有一些方面应当引起我们的注意:

一是注意在充分体现社会主义司法制度人民性的同时,也要注意与政治性、法律性的统一。我国司法制度的人民性与政治性的统一不难把握,但与法律性的统一有时会遇到冲突,必须妥善解决。有的能动司法方式会涉及法定职责的范围、相关人员的称谓、与法律服务行业的界线等。正如司法改革中所强调的依宪改革、依法改革一样,能动司法的实践也应当注意不要突破法律的界线。

二是注意在遵循司法规律的同时,又要注意丰富和发展司法规律。我们所了解的社会主义司法客观规律在不同时期、不同背景下会有不同表现。只有适应新形势、新要求不断丰富、发展司法规律,才是社会主义司法制度的正确轨道。在司法自身的被动性属性中,并不排斥作用方面的能动性。被动与主动相对,而能动与克制相对。机械地固守教条而忽视其在特定环境中、特定时空下的适应性变化,是不符合辩证法的。只有在特定时空之下对一般规律进行丰富、发展、变通,才是科学的态度。能动司法丰富了人民法院发挥和延伸其职能作用的方式,调整了法院在当今政治民主和社会经济发展中的位置,应当说是当今司法客观规律的一种发展。

三是注意既要注重现实的效果和作用,又要注重在推动法治进程方面的长远作用。正是在中国特有的问题下,法院探索实施了特有的方法,从而能动司法成为解决当前现实问题的一剂良药。但仅此是不够的,我们还应当从长计议,设想一下30年之后中国的法治是什么样子,60年之后又会是什么样子,今天的措施是社会主义法治长远发展的基石还是会成为今后改革的对象,是某一个特定时期的司法政策还是长期发挥作用的司法规律。

四是注意在发挥法院在法治建设方面主导作用的同时,又要注意培育其他社会治理力量,并在适当时机将有关职责让渡给相关部门。在法治国家建设初始阶段,法院的“法治觉悟”是比较高的,所以在很多方面义不容辞地承担着引导、推动、协调、支持的作用。无论是中国少年法庭的发展,还是多元纠纷解决机制的培育,或是刑事被害人救助制度的建立,人民法院在其中都发挥了不可替代的作用。而随着政府职能的健全和社会发育的成熟,原来由人民法院所做的工作也逐步转移给相关部门,从而形成分工合理、配合协调的机制。当前,人民法院在能动司法理念指引下所做的一些延伸工作,是巩固司法审判功能的必要措施。当相关政府部门、社会组织在这方面作用机制培育成熟后,人民法院也可以考虑将相关工作转移出去,从而腾出精力做更有挑战的事。

推广陇县模式应注意制度整合

中国人民大学法学院教授 范愉

陇县法院推行的能动司法模式和“一村一法官”实践取得了真实的效果,无论是当事人、法官、调解员、参审员,还是当地党政领导,都对其纠纷解决的公正性、便利性、彻底性,以及在处理信访积案、维护社会秩序的治理和稳定等方面的社会效果给予高度评价,其真正的受益者是地方民众。陇县模式发现以往法学界和公众最为担心的一些问题,例如由于追求急功近利的效果和政绩导致强制调解、诱导调解、压服等,实际上驻村法官和调解员、参审员都能遵循严格的行为规范,平等、公正地处理每一起纠纷,具有鲜明的合理性、地方性、灵活性和规范性。当事人的陈述表明,在没有律师代理的情况下,他们受到了尊重、切实参与并理解纠纷处理的过程与结果,其自主、自愿均得到了保证。陇县法院不仅仅是本能地凭着一种热情追求理想的模式,而是在实践中不断进行理性思考,并将这些思考推向深化,其中的一些命题非常有价值,主要包括:

一、能动司法是陇县法院对我国此前司法改革的经验进行总结和反思的基础上提出的理念,针对改革中出现的某些问题和不足,尤其是以人民群众的判断为标准,对司法的公正与法院法官的作风问题进行有针对性地改进,以增加司法的亲和力、公信力和解纷能力。二、一村一法官的实践表明社会力量不仅是可以借助的,其潜在的能力也是不可低估的。法官进村的目的并非取代民间社会机制的作用,而是积极培养、扶持,努力提高基层干部调解员、参审员的法律意识和处理问题的能力,最终通过民间社会力量建构起纠纷预防和早期介入的第一道防线,促进基层自治,并实现民间机制与司法诉讼的衔接。三、在实践中,法官们超越了以往规则至上、国家中心的迷信,显示出对民间社会规范、民众的正义观(天理、道德)以及地方常识(习惯、人情、常理)等的尊重,这实际上也是对基层民众和传统文化的尊重。四、重视纠纷解决的规律、尤其是中国当事人行为和文化特点,将纠纷解决的中心从事后处理向预防和早期介入前移,争取将纠纷化解在最佳时机、避免其扩大或激化。五、对社会观念和公共道德的正面引导,尽管法学界主流仍在大力倡导诉讼,陇县模式已开始积极鼓励建立无诉社区,一些早期试点村在集中解决了一批积案和纠纷之后,纠纷开始大幅度减少,以至出现了“无诉村”,并得到表彰。这一结果不是由法院拒绝立案而产生的,而是治理的客观结果,而陇县则对此给予了积极的评价,这种以协商自治、理性解决纠纷而达至无讼的理想,本身是对社会道德的积极弘扬和引导。

陇县模式的精神及其理念是可以在全国法院推广的,但这并不意味着简单和形式上的复制。在我国的特有国情下,各地因地制宜走出自己的特色之路是一种必然,但就全局而言,应注意制度整合,在此,谨提出以下几点:

一、司法能动是在尊重司法规律的前提下提出的,本质上并不是否定司法的基本定位:中立、被动和节制。但是在新的形势下,司法必须积极应对社会需求,一方面,承担起更多的社会责任,包括为大局服务、促进多元化纠纷解决机制的建立发展、维护社会稳定等;另一方面,必须充分考虑到当事人的实际,采用更加能动的方式妥善解决纠纷、达到案结事了,例如积极调解、适度调查取证、主动释明等等。但是,能动并不意味着司法万能、也不意味着司法具有全面参与决策和垄断纠纷解决的能力。二、司法能动需要和民间社会机制以及行政机制之间形成合理分工和协作。陇县模式与目前最高人民法院有关司法解释的精神完全一致,目的是更好地动员各种非诉讼机制的参与、发挥其作用,并与司法形成联动。其最佳状态就是不缺位、不错位、不越位。三、陇县模式具有鲜明的地方性,并需要一些特定的条件,如基层组织(包括人民调解的作用和自治组织的状况等)、法院(包括案件压力、法官构成、乡土化程度等)、当地党政的支持、地方经济、政治、社会、文化等多种因素。因此,形式上的推广并不重要,相比较而言,更应注意与既有制度、法律的整合,尽可能与宪法、基层组织法、制定中的人民调解法和有关司法解释的精神、原则、制度形成衔接,例如,通过加强人民调解组织和法院、政府的指导提高其能力和权威,进一步发挥行政执法机关日常纠纷解决的能力和主动性,等等,最终形成合理的与司法衔接的多元化纠纷解决机制。

解决纠纷:从动员干部到动员人民

中国政法大学法学院副院长、教授 何 兵

 案多人少是摆在人民法院面前急需解决的问题。这些年来,法院应对案件危机的基本对策是,兵来将挡,水来土掩,通过不断地增加官员,来应对案件危机。各级各地法院不断增编。这种通过动员干部,应对社会危机的思路,不仅体现在法院工作中,也同时体现在公安、城管等各个部门。公安、城管不断增编,此外还招聘大量的协警、协管来弥补力量不足。这种通过动员干部、扩充编制,来应对社会危机的思路,最大的弊害是人民负担越来越重,社会矛盾有增无减。为此,必须全面审慎地反思这些年来的纠纷解决政策,并作方向调整,即从动员干部到动员群众,让人民群众解决人民纠纷。将人民群众组织起来,团结在国家权力的周围,打一场解决纠纷的人民战争。

有人以为,当下中国处于转型社会,增加干部有其历史必然性。这种判断是错误的。以日本为例。二战以后的60多年间,日本社会也经历了从农耕社会向现代社会的转型,经历了城市化转型。日本法官总额是立法确定的,60年来,一直保持在2000人左右,其中仅有微量调整。这足以说明,经济发展、社会转型,都不能成为国家机关增员扩编的理由。

陇县法院有意或无意地正在进行一项伟大的实验,即动员人民群众解决人民纠纷,具体体现为“一村一法官”制度,实施“人民参审员制度”。

“一村一法官”制度的基本内容是,将法官与村民自治组织结合起来,从而实现国家权力与民间社会的结合。法院有强制力和法律专业知识,民间社会有案件事实知识,但缺乏法律专业知识和权威,两者的结合,有机地将国家权力、专业知识与民间的地方性知识结合起来。最高人民法院应从战略高度,鼓励、支持陇县法院进行探索,总结经验。陇县法院和县委本着务实求真的原则,潜下心来,脚踏实地继续这项伟大的实践。最高人民法院和学界组织力量,对陇县的改革实践进行深入的、长期的跟踪调研,帮助他们总结经验,发现问题,从而探索出一条有中国特色的、符合中国国情的纠纷解决之路。

 中国的司法改革,应该有效的构建民间纠纷解决机制。法院必须主动、有效地主导、构建以法院为核心的多元纠纷解决机制,将大量的民事纠纷化解于民间,从而让法官们腾出手,办大案,办要案,办精案。陇县的经验,有以下几个特点:

 一、能动型司法。法官向前移,向纠纷发生地移,将纠纷消灭在萌芽之中。二、社区型司法。“一村一法官”的实质,是社区型司法,将法官与社区结合起来,打通人民与司法的“最后一公里”。而正是这个“最后一公里”,使得司法远离人民。三、大众型司法。对于普通的民事纠纷,无须用严格的程序规则和法言法语来解决,完全可以用人民大众可以理解和喜闻乐见的形式来解决。当然必须看到,不同层级的法院,其面对的纠纷不同,其面临的任务也不同,即使在基层法院,也要有一定数量的法官坐堂问案。但这并不矛盾。能动性司法命题的提出,并不是要求各级法院都要与陇县看齐。应当根据法院的层级和地域特点,以不同的形式能动。

 陇县模式需要解决的两个理论问题是:一、陇县的能动性司法,只适应乡村社会或者非发达地区吗?我认为,陇县的经验绝不是乡村特有的,对于现代都市社会,仍然有强烈的需求。将陇县的“一村一法官”制度,在城市里试点,实行“一社区一法官”,让法庭的法官与社区居委会结合起来。从统计来看,大量的案件产生的城市,如果不解决城市的纠纷网络化解决问题,司法改革不可能成功。当然,不能让法院所有的法官都和人民打成一片,法院里从事纯审判业务的法官,应当与社会保持适度距离。法院要实行调审分离。调解以情,听讼以法。对于调解不成的,坚决依法裁判,从而树立法律的权威。二、陇县的经验是一时的,还是永恒的?我以为,发动群众解决纠纷,是永恒的命题,绝不是权宜之计。因为它是一种更经济、更有效的纠纷解决方式。大家研究一下汉代的文景之治,唐朝的贞观之治以及其他的治世,将会发现,都是将纠纷尽量化解在民间。

 陇县模式需要很多法官到纠纷解决的一线去。要保证陇县模式能够得到推广并具有持久的生命力,一个有效的方法是,彻底改革现行的中院以上法院招聘书记员,若干年后升为法官的制度。所有中院以上的法官必须要有一定年限的基层审判经验。没有基层审判、检察或律师经验的,不得充任上级法院的法官。

陇县模式真正“嵌入”了社会基层

清华大学法学院教授 王亚新

 在我看来,“陇县经验”代表了新的形势下法院主导基层社会治理并差不多已将其推进至极致的一种形态。这种法院工作形态也最接近于原初意义上的“马锡五审判方式”。在我有限的了解里,类似还有江西婺源和福建莆田等地法院的经验,不过“能动”或主导推进治理的层次却都不一定能够达到陇县法院这样的程度。对于当前一般以“大调解”或“能动司法”等语词来表述的法院积极参与并推动基层社会治理的这个动向,我在原则上是支持的——虽然对这些表述方式本身以及把“调解优先”作为审判工作原则等当前法院司法政策的其他方面,我的态度有所保留。

 对上述动向的支持与肯定“陇县经验”,于我而言有如下的基本认识作为背景:

 我国迎来了新的历史时期,其特点之一是在经济发展的成效与副作用同时呈现的背景下,社会和谐的价值得到彰显,妥善处理纠纷和化解社会矛盾具有较以前更为重要的意义。近些年来的趋势是:与其他拥有纠纷处理功能的部门相比,法院开始成为我国社会中吸纳并解决矛盾冲突的主导性机构。例如,“涉诉信访”现象自进入21世纪以来的突出,一方面显示了法院工作遭遇的困扰和窘境,另一方面也意味着法院解决纠纷的功能涉及面越来越广,卷入的层次也越来越深。法院处理解决平等主体之间的纠纷以及化解“官和民”之间矛盾的工作或审判业务,在“维持社会稳定”的政治任务中所占的位置有趋于重要的迹象。无论法院自身是否情愿,更加“能动”地去开创“定分止争”的新局面已开始成为有意或“被迫”的选择。“陇县经验”就是其中一个成功的例子。

 “陇县经验”的一个成功之处是法院工作真正地“嵌入”了基层社会的秩序内部,而非浮在表面。这一点也和“陇县经验”是否具有能够得到普遍推广或广泛适用于不同地域的“泛用性”问题紧密相关。法院工作能否内在化于基层生活秩序的问题,一方面确实取决于法院自身的努力与工作方法。“陇县经验”就是该县法院领导与干警依靠一种奉献精神才取得的不凡业绩。但我认为,法院工作能否真正“嵌入”基层,另一方面又由特定地域当时当地的种种条件所规定。“陇县经验”所创造的某些做法或经验不一定可以在其他地方被照搬。法院参与并推进基层社会治理作为在许多不同法院得到实践的一个总的动向表现在许多方面。如称为“委托调解”、“诉前调解”以及“诉调对接”的很多做法或尝试,都可以归入这股潮流之中。这些做法或尝试中所体现的法院工作深入基层社会之程度相对“陇县经验”而言或许依然有限,但对其价值的估计却不能单纯地以达到何种深入程度来衡量,甚至还不一定应当要求一味深入。此外,新形势下法院对基层社会治理的推进乃至主导并不意味着回到积极参加各种各样“中心工作”的状态,而始终应当以自己的审判业务以及相应的纠纷解决功能作为出发点或切入点。因此审判工作及法律程序的专业性质如何与深入并服务于群众相契合,也是一个需要从具体操作层面去实践和在理论上进行深入探讨的重要问题。从这些角度来看,我认为“陇县经验”的泛用性主要并不在于其采取的种种具体措施或做法,而更多地体现在其反映的时代潮流和法院干警的精神面貌之中。

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