【人民法院报】均衡结案是创新审判管理机制的有益探索

2010年05月25日  来源:《人民法院报》2010年5月20日第5版

均衡结案是创新审判管理机制的有益探索
西北政法大学教授、副校长 郭 捷

管理是一门科学,它是人类进行社会活动实现某种目标必要的手段。而审判管理活动更具有自身的特点,其优其劣直接关乎人民群众的切身利益,关乎法律的尊严与正义的实现。西安中院党组遵循审判规律,高度重视队伍建设、审判管理、审判方式改革创新。2004年,在综合分析法院管理工作中存在的问题与矛盾的基础上,进行了广泛的调查研究和深度的科学论证,适时提出了构建法院管理工作“十大机制”的新思路。“十大机制”以其系统而严谨,有机而缜密,前瞻而务实,高标准而具有可操作性等特点,有力地推进了司法改革的进行,为法院审判管理“寻找了一把科学的尺子”,并得到了最高法院和省市领导的肯定和支持,为推进中国司法改革的进程,做出了开创之举。

当前,社会结构和发展形态正在发生历史性转型,人民群众的“司法需求”呈现出许多新内容、新特点,面对审判领域越来越宽,新类型案件层出不穷,诸如农村土地承包、征地款分配、城市拆迁安置、企业破产、劳动争议等许多社会热点、难点问题引发的纠纷大量进入司法程序,审判难度增大、审判力量明显不足等问题,如何激励法官办案的积极性,科学评价法官的工作?变革传统的以收案数、结案率、执结率来评估案件审判效果,变革传统的年终突击结案、年终考评机制,有效地提高审判质量和审判效率,克服法院沿用行政化的模式进行审判业务管理存在的管理不到位、标准不明确、考核不具体、管理措施没有针对性等弊端,成为法院管理的当务之急。为此,西安中院自2008年起在审判管理“十大机制”的基础上,将“均衡结案”作为审判管理机制创新的延伸内容。实行均衡结案制度之后,西安中院狠抓审判管理,开展了案件催督办机制,明确提出对法官均衡结案情况进行通报考评,即每月、每季度将法官收结案情况进行通报,并将均衡结案情况与季度、年度考评进行挂钩;充分发挥法官的主观能动性,从制度层面上促进均衡结案,对均衡结案工作做得好的审判部门和法官给予物质奖励、精神奖励,在评优评先或者晋级等方面优先考虑;反之,则予以批评或者延缓晋级等。

今年初,最高人民法院提出人民法院要坚决克服“前松后紧”思想和“麻痹厌战”的情绪,实现全年收结案的均衡发展,越来越多的法院开始关注这个问题,应该说西安中院对均衡结案的研究和实践走在了全国法院的前列。经过两年多的司法实践,西安中院不仅很好地把握了审判工作的主动权,提升了法官的效率意识,而且有效地防止了法官不当行使职权,对案件“久拖不决”、年底“突击”结案、相关交接环节人为阻滞等问题,实现了收结案的动态平衡和良性循环。

均衡结案考评机制的创新价值主要在于,一是以新的视角审视“公正与效率”这个人民法院的工作主题。以往对审判效率的管理多是从“结案数量及结案率”等方面来考量,均衡结案考评机制则对审判效率提出了更高、更多的要求,符合现实审判实际,符合司法规律;二是以“提前介入、动态管理”的方式促进审判效率的提高,进而提升审判质量,体现了机制内容的创新;三是彻底解决了人为的“前松后紧”年底突击结案问题;四是办案进度明显提速。面对不断变化的审判形势,人民法院在探索均衡结案机制建设中,除了坚持行之有效地做法以外,还可以采取以下措施:第一,对司法职权进行科学配置,充分合理利用司法资源;第二,强化审判长、庭长和分管副院长对均衡结案情况的督导。西安中院从2003年开始推行专业化合议庭建设,这一方面有利于审判经验的积累、审判技能的提升、审判质量的提高,同时也可以利用审判长和庭长了解案件的特点,督促法官在合理的期限内审结案件,同时由分管副院长对重大案件,特别是对涉众类案件进行督导,有利于及时化解重大社会矛盾纠纷;第三,进一步探索对均衡结案进行考评的科学标准,比如有学者和法官提出设定具体的百分比率,我个人认为这不一定符合司法规律,如果要设定统一的标准,也应是倡导性的,而且要结合案件类型和特点区别对待;第四,要防止简单为了均衡结案影响个案案件的审慎处理,影响审判的社会效果。

均衡结案是在尊重司法活动的内在规律的基础上,通过采取若干改进措施,实现收结案良性运转的一项制度。西安中院的做法值得称道和向全国推介。

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面对猛增的案件数量和转型期激烈利益冲突的“围城”,为保证案件审判效率和质量,及时化解社会矛盾,陕西省西安市中级人民法院改按年度的综合考核为按月、季的动态考核与半年、全年考核相结合;改简单考核结案率为重点考核审限内结案率,向“前松后紧”的旧习惯开刀——

均衡结案 西安突围
本报记者 罗 斌 孙剑博 通讯员 田 坤

对于陕西省西安市中级人民法院而言,均衡结案既不是横空出世的新机制,也不是未雨绸缪的新创举,而是长久的历史传承和紧迫的现实需要。准确地说,均衡结案是被“逼”出来的制度,是面对审判困境的艰难突围和适应新审判形势需要的体制创新。

“逼”出来的均衡结案

随着改革开放的不断深入,经济的快速发展,与其他法院一样,西安中院每年受理案件数大幅度增加,全市两级法院受理案件数以每年7000余件递增,2009年审执结案件数达到11604件。且新类型案件不断出现,办案难度加大。

对此,自2004年以来,西安中院就建立了以“十率”(开庭率、调解撤诉率、审结率、执结率、服判率、裁判文书合格率、审限合法率、上诉率、发回改判率、申诉撤诉率)为代表的审判质量考核机制和以“五快”(快立案、快审理、快调解、快结案、快执行)为代表的审判效率考核机制。“十率五快”抓住了案件审判的各个主要节点,实现了案件数量与案件质量的全面量化考评。但很明显,以往的考核主要以年收结案数、结案率、调解率等主要指标为主,存在一定的考核盲点和误区。所以,面对不断增长的结案压力,无论如何督促和强调,一段时期内部分案件指标数据还是有不同程度下滑。

如何在案件数量快速增长的情况下确保结案率、调撤率、发改率等反映审判质量效率的重要指标不下滑,不退步,成为一项亟待解决的问题。

但是,问题的解决需要一个突破口。

2007年年初,西安中院院长康宝奇带队深入全市13家基层法院,进行调研,寻找解决问题的关键节点。在此过程中,一个在法院系统“见怪不怪”的积习引起了康宝奇的重视:许多法院年结案率在97%左右。但月、季收结案极不均衡,最低月份只有30%左右,最高月份超过可达90%,呈现出年初收结案率低、年底收结案率高的状况,有人形象地说:“阳历年前拼命结案,阴历年前放松消遣!”。

康宝奇发现,这种“前松后紧”的情况,不仅直接影响案件审判质量和效率,使社会矛盾纠纷不能及时化解,而且对审判人员的身心健康也造成了重大威胁,甚至影响到法院工作的有序进行。而他认为,这种困难并非单纯因新收案件增长而引起,审判管理机制滞后于审判形势发展是主要原因,原有的年度量化考核的法官业绩的方式,在案件数量较少时尚能满足管理需求,但在案件数量多、结案压力大时难以充分调动法官工作积极性。

为充分挖掘审判工作潜力,经党组讨论,西安中院做出了一个决定、即推行均衡结案:改按年度的综合考核为按月、季的动态考核与半年、全年考核相结合;改简单考核结案率为重点考核审限内结案率,通过每月、每季度收结案的基本平衡达到全年收结案平衡,确保收结案的良性循环。

均衡结案中的数量与质量

均衡结案,重点之一自然是数量。

西安中院以月为周期的考核是针对各审判庭的。在西安中院,记者见到了该院综合考评办公室的《各审判业务庭2010年4月份均衡结案情况通报》,该《通报》分别公布了全院各庭4月份均衡结案情况、各庭1至4月累计均衡结案情况和1至4月审判效率情况,具体内容包括全院及各庭的当月旧存、新收案件数,结案数,结案率,审限内结案率、调解率,未结案数等主要审判数据和1至4月的累计收结案情况,各庭人均收案数、结案数、未结案数、延审率。在这份通报中:西安中院1至4月受理案件5061件、审结3267件、结案率64.6%、延审率1.3%。像这样的《通报》,西安中院每个月都会发一期。

具体到对每名法官的考评,则是以季度为周期进行,其内容包括受理案件数、已结案件数、一(二)审结案数、未结案件数、部门内结案排名、调撤件数、不可调撤件数、可调撤件数、调撤率、结案率、延审件数、延审率、审执结合件数。

着力强化全市法院审判人员的均衡结案意识,是西安中院党组首先要解决的问题。2008年以来,西安中院坚持的每季度一次均衡结案情况通报及表彰大会、每半年一次的审判运行情况分析会、每年度的总结表彰大会上,院党组都通过总结、分析和表彰,引导法官深入认识均衡结案与提高案件质量、效率之间的关系,提高大家实现均衡结案的自觉性。

西安中院建立了全院案件信息数据库,每年度约积累各项案件数据十多万项,存储了最全面、最准确的案件审判执行信息,使院、庭领导能够详细掌握各部门和每名法官均衡审判的动态情况,发现存在的问题和薄弱环节,制订相应的解决方案。

为做好均衡结案工作,各庭也都有更为具体的、针对每位审判及辅助人员的考核办法、指标和程序。庭长更是要随时控制好案件分配、审限管理等各个重要环节和关键节点。

仅仅用办案数量来评价一个部门结案是否均衡,一个法官的工作成绩是否突出是不全面和不恰当的。个案之间的差别决定了法官付出的劳动量的不同,同类案件处理结果之间的差异也决定了社会效果的不同。因此如何准确、科学地评价办案质量,如何在不同部门、不同类型案件之间进行横向的业绩比较,实现案件质量的均衡发展,是实现均衡结案的一项重要内容。对此,西安中院采用了折算“标准案”的方法,即根据案件处理效果的不同,将不同案件折算为不同件标准案件。例如,以一件二审普通民事案件为例,以判决方式结案为一个标准案,考虑调解、撤诉、法官主持下的当事人自动履行、当事人数量多少、案卷数量多少等因素,根据办案难度及结案效果的差异,将每个个案分别折算为不同数量的标准案件。“标准案”计算方法成为西安中院衡量法官工作量和工作质量的尺子,案件质量上的均衡通过考核转化为质量上的稳定,在结案数量大幅上升的情况下,西安中院调撤率、发改率等并未随之下降,而是始终保持平稳递增,实现了审判质量与效率的均衡提高。

实施以来,分案难和年终积案问题已得到有效解决,争办案、快结案、力争调解撤诉已成为全体法官的自觉行动,有力提高了案件审判质量效率和社会效果。

行政审判庭是全院均衡结案做得最好的审判庭,2009年上半年累计结案率达到90.9%、全年99.8%,全年累计延审率只有0.3%。今年1至4月,该庭累计结案率达到81.8%。该庭审判员王峰是2009年全院结案最多的法官。

同时,根据审判实践的需要,通过增加考核项目,使考评工作成为沟通审判管理与审判工作的桥梁,合理配置审判资源,推动了各项工作深入开展。如为节约司法资源,强化执行力度,增强审判效果,西安中院提倡法官在审结案件的同时兼顾执行,促成当事人当庭自觉履行裁判内容,并将此项工作列入考核范畴,逐件统计,折算工作量,做为法官业绩予以奖励,调动了法官审执结合积极性,审执结合案件数量逐年大幅上升,自2006年以来,至2010年1季度全院累计审执结合案件1658件,极大减轻了执行工作压力。

考评下的均衡结案

从2008年初开始,为强化均衡结案,西安中院出台了一整套均审判工作动态管理、节点控制、量化考核的均衡结案管理制度和考核程序;在政治部人事处设立了专门的院考评办公室。院考评办公室的3人每天要做大量的登记、统计和对比工作,并分别作出月、季及半年、全年的收结案等主要审判数据。各区县基层法院也相继设立了相应机构。而前述通报的所有数据,都是以院考评办公室登记的各庭立案数据和审判流程结束后经审查的案卷归档统计数据为准的。

与岗位目标任务相配套,西安中院制定了《岗位目标管理考核奖惩办法》,明确了各项指标任务的具体分值换算方式和奖惩办法,根据“十率”、“五快”完成情况,规定了明确的加减分标准,以分值确定工作业绩,将办案数质量与考核奖惩直接挂钩,做到了客观公正。每个季度,根据全院法官业绩通报和各审判业务部门均衡结案通报,对各项排名在前列的部门和个人进行表彰,评选均衡结案先进集体和个人,召开全院大会进行总结表彰。每年年终,按照《岗位目标管理考核奖惩暂行办法》,依据平时汇总的各项考评数据,对各部门落实“十率”、“五快”的具体数据及受表彰奖励、廉政建设、调研开展、信息上报、行政管理、作风纪律等全部岗位目标任务完成情况均逐项予以量化,进行综合赋分,根据总分值排出前后名次,作为年终表彰奖励,评选各项先进的重要依据。无论季度还是年度总结表彰,先进业务庭室和各项工作先进个人均从量化后的工作业绩中产生,分值排名在后的部门不得评为各项先进集体。同时对各项业务先进个人均规定了严格的“十率”、“五快”达标指标,凡指标没有达标的法官不得评为先进个人。详尽、准确、具体的法官业绩考评方式确保了评定结果客观公正,真正做到了奖勤罚懒。刑一庭庭长常青告诉记者,在他们庭,实施均衡结案以来,内勤会按照规定对各类案件逐案进行登记、跟踪,每月底汇总并通报全庭审判人员结案情况;合议庭审判长对本合议庭所有案件随时检查、督促,做到底子清楚,心中有数;正、副庭长对每季度均衡结案情况进行分析、总结,对审判人员结案情况进行排名、通报,未按期结案的,责令办案人员在审判长联席会议上逐案说明原因。他说:“现在我们是把月、季均衡结案情况,作为每名审判人员年底岗位责任制考核的重要指标,均衡结案率不高的,不作为评选任何先进的候选人进行推荐。”

西安中院有一项比较独特的做法,就是每次通报全院法官业绩的同时,单独对审判业务庭中层领导均衡结案各项数据进行通报。通过公开中层领导均衡审判业绩的方式,不仅从整体上提高了中层领导的能力与素质,也带动了全院法官均衡审判的积极性。民三庭副庭长唐洁是一位干练的女法官,她告诉记者:“打铁需得自身硬,群众的心里都有一杆秤,只有以身作则、率先垂范,才能够带动法官,推动均衡结案。”据了解,这位副庭长2009年审结案件73件,连续数年结案数、结案率在全庭名列前茅。

均衡结案:法官你追我赶

详尽准确的均衡结案通报和法官业绩通报公开透明,全院每名部门领导和法官谁都无法无动于衷,使西安中院以往全年全院的压力均衡分配至每个月、每个人,从部门领导至法官个人。民二庭庭长徐林如告诉记者:“每月、每季度的通报,是各位庭长十分看中的分析和评价本部门各阶段审判工作情况的重要数据。是院里对各庭工作的讲评、鞭策和鼓励。”

行政审判庭助理审判员王峰是2009年全院结案最多的法官,她说:“要实现均衡结案,我们法官必须根据手里的案件数量情况、审理和调解的难易程度,按照审限要求调整和安排好审理时间,使自己全年的工作更加有条理、有计划,避免年底突击结案。全年的工作量平均了,质量也就保证了,还能抽出时间参加参加培训、做做调研,给自己‘充充电’。”

的确,现在西安中院全年在结案上已经很难看到“淡旺季”的区分,这明显体现在近三年前半年的结案率上:2007年是65.6%,2008年是68.2%,2009年是73.2%。2009年度,全院总结案率达到98.1%,审限内结案率达98%。今年一季度,该院在新收案件同比上升12%的情况下,总结案率为58.5%,同比上升7.9个百分点;结案总数则同比上升19.5%。与此同时,西安中院的案件改判发还率逐年降低:2007年是2.9%,2008年0.6%;2009年则为0.4%。在中院的要求的带动下,全市两级法院上半年结案率,在受理案件数以每年13%左右的幅度上升的情况下,从2007年的61.9%上升到2009年的65%。

均衡结案在数量和质量上得到了充分体现。而在西安中院,最能够体现这种趋势的还有三种现象:一是每季度法官业绩通报,各部门结案前三名的同志总是不断变换,你追我赶、争先创优的氛围日益浓厚;二是年轻法官挑起了审判工作的大梁,按业绩选人用人使年轻人看到了希望,资历、年龄已不再是决定性的因素;三是部门之间、法官之间业绩数字差距不断缩小,审判数量、质量与法官素质、庭室实力间已走上良性循环之路。

实行动态管理杜绝迟来正义
——西安中院院长康宝奇访谈
本报记者 罗 斌 孙剑博

记者:请您谈谈怎样认识均衡结案要求。

康宝奇:随着司法实践的逐步深入,公众和人民法院都深切认识到“迟来的正义不是正义”,主观上都有合理提高审判效率的要求,但是,越来越突出的案多人少问题却带来了一系列困扰,解决这一矛盾,最直接的方法是从管理手段入手采取措施,最大限度地利用好自身资源,使案件能在法定审限内办结、尽可能快地办结,均衡结案是实现这一目标的重要方法。均衡结案的核心是合理配置有效审判时间和人力资源,让时间和人力这两个审判工作要素的功能得以最大化、最有效的发挥。从时间上看,要解决好一个工作年度内结案前松后紧、时松时紧,结案数大起大落的问题,既不要突击结案,影响审判质量,也不要浪费审判时间,拖延不结,防止出现案件多时低质量、案件少时低效率的现象,让案件始终按照审限要求平稳有序的运行;从人力配置上看,要充分考虑影响案件办理时间的各种变数,解决好工作量多少悬殊、办案压力轻重不均的问题,不能让部分庭、部分法官疲于应对,案件积压,做到工作强度相对平衡,审判、执行各项工作运行顺畅,审判质量和效率能够得到保证。

记者:“均衡”包括哪些方面?

康宝奇:“均衡”不是绝对的,而是相对平衡。包括审判任务和时间上的相对平衡,一个工作年度内,每月、每季度的结案数、审限内结案率要相对持平,年初、年中、年尾持平,长假,酷暑、酷寒所在的月、季与平时的月、季持平;也包括人力配备上的相对平衡,加强审判运行状况分析,及时发现力量薄弱的审判环节,根据需要不断充实审判一线力量,及时调整审判力量布局,尽可能使审判力量配备与刑事、民事、行政审判和执行等各项工作的需要基本相当;还包括法官之间结案数、审限内结案率的平衡,在倡导多办案、办好案的同时,激励广大法官学习先进,不断增强审判能力,整体提高工作效率。

记者:落实均衡结案要求的重点是什么?

康宝奇:从西安中院这项工作开展的情况来看,建立健全有效的机制应当是重点。一是科学设定均衡结案目标,以平均年度收案数为基础,综合考虑收案数增加率、人力变动情况、其他工作可能带来的影响等参数,确定部门、法官年度的审限内结案率指标,再根据经验值得出的权数,确定部门、法官月、季的审限内结案率指标,将这些指标列入部门、法官的目标考评责任书中,作为目标管理责任制的重要内容。二是加强绩效考核,设定管理目标于绩效考核必须首尾一致,才能保证目标的完成。均衡结案考核一定要客观细致,考核内容应当包括两类对象、三个层次,既要以业务庭为对象进行考核,又要以法官个人为对象进行考核,当然,人员固定的专业化合议庭也可以作为考核对象。考核的三个层次是按考核周期区分的,分别是按年度、季度、月来考核,三个层次结合起来分析才能较为全面地反映均衡结案情况。三是健全竞争激励机制,考核结果要及时通报,坚持季度、年度召开全院案件运行分析会,对落实均衡结案要求表现突出的部门和个人进行表彰,督促后进部门和个人加大工作力度。推进均衡结案,健全机制是重点,但也不能忽视其他工作,例如,要加强信息化建设,推进审判流程管理,及时发现解决影响均衡结案的问题,同时,领导和管理部门要加强均衡结案的日常督促,实行同步动态管理。

记者:落实均衡结案要求要注意哪些问题?

康宝奇:经过几年来的探索总结,我觉得,落实均衡结案要求,首先要注意分析运用均衡结案考核结果,及时查找影响审判效率的不利因素和案件运行环节,采取应对措施,调整人力布局,更好地做到均衡结案。第二,均衡结案虽然直接针对审判效率问题,但不能与提高审判质量相互割裂,它是确保审判质量基础上的“均衡”,不是仅仅服务于效率目标的“均衡”,实际上,当均衡结案由制度逐步变为法官的自觉习惯后,审判工作运行节奏适度平稳,客观上也促进了审判质量的提高。

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