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何勤华 · 贾宇 · 秦前红 · 张中秋:中政委座谈实录

2016年01月15日中法评来源:中国法律评论

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱1月8日请来卓泽渊、陈卫东、左卫民、秦前红、季卫东、贾宇、陈甦、何勤华、孙笑侠、张中秋、张建伟、强世功等12位法学专家学者座谈,听取他们对政法工作和司法体制改革的意见建议。

 

尊敬的孟书记、各位领导,我讲三个问题。

 

一是司法机关去行政化
 
法院审判中的行政化的表现,以及带来的不利影响,大家都说得很多,网络上搜索一下,就可以都明白。我这里想补充说的一点,就是行政化形成的原因。
 
在中国古代,除了中央政府行政权与司法权有所分工(如专门设立了刑部等)以外,国家最高和最低的行政机关和司法机关合二为一。如最高是皇帝,行政权与司法权合二为一。最低的是县、府等地方的行政权和司法权,也是合二为一的。知县、知府大人,既是行政官员,又是司法官员。平时管理政府,有案件时就审判案件。这种合二为一的传统一直延续到了1901年沈家本修律变法,引进西方的司法制度之时,才宣告结束。
 
中国在政府机构之外,建立起了司法机构。由于二千多年行政权与司法权的合二为一,中国司法机构的行政色彩是相当浓烈的,也是深入骨髓的。在这种情况下,我们在司法改革中要去行政化,真的是非常困难。
 
反观西方国家,现在主要是两大法系
 
一是英美法系,起源于日耳曼法,在早期司法机构也是不独立的,但它的不独立,不是和行政机构合二为一,而是和议会合二为一的,英国的议会中包括审判职能一直延续到了20世纪末。
 
二是大陆法系,起源于古代希腊和罗马法,而早期的希腊和罗马法,司法机构也不是完全独立的,但它也不是和行政权合二为一,而是和英国一样,也同样是和议会合在一起,希腊的立法机构民众大会,遇到有重大案件要审理时,就变成了陪审法庭,著名的苏格拉底,就是在民众大会上被审判、并被处以死刑的。
 
 
司法机构的起源不同,中国从行政权中分出,西方从立法权中分出,带来了严重的差异:行政权的议事规则是首长负责制,一把手说了算,在讲求效率的同时,带来了集权和专制;立法权的议事规则是民主的多数决,是每一个个人负责制,效率可能不那么高,但可以避免重大错误,减少冤假错案。
 
因此,这一次司法改革,如果要逐步去行政化,那么,司法改革必须同时提高司法民主化,让每个法官、检察官的民主意识和个人积极性充分得到发挥。
 
二是完善法官、检察官的层级制度
 
 
关于司法人员的配置,升迁,以及中级法院、高级法院的法官,都必须从基层法院中选拔,大家也都议论得很多,我也是门外汉。这里只是补充一点,说得不对请原谅。
 
2015年11月,我们华东政法大学和台湾中华法学会联合举办了“海峡两岸第三方支付的民刑事责任”学术研讨会,我们在开会期间,在台湾地方裁判所法官的陪同下,参观了台湾地方裁判所。印象很深的是三个80%,80%是年轻人,80%是女法官,80%是简易程序案子。一个法庭每一天都要开8到10个以上的庭,在法庭门口,贴着一天开庭的案子排序、编号、内容和当事人的名字等。
 
因此,我们的感觉,台湾的地方法院就象是一个医院,当事人就是病人,预约排队,等着叫号。既亲民,又实用,又方便,而且公开透明。
台湾的法科毕业生,首先都是到地方法院工作。然后,高等法院的法官全部来自地方基层法院;最高法院法官,全部来自高等法院,无一例外。做法官时间越长,地位越高,级别越高,收入也越高,完全是凭专业和品德的优秀晋升。在层层挑选、层层提拔中,越上面的法官,越优秀,越是精英。我想,这可能也是我们司法改革可以参考借鉴的经验和做法。
 
三是司法改革的制度设计目标
 
 
虽然这是中央领导考虑的事,但我们也可以从专业角度提点建议。司法改革,不仅中国在搞,世界各主要国家也在搞。如日本,在2004年引入了美国的法学院制度,以增加、拓展培养司法人员的基础;英国在20世纪末建立了最高法院,将最高司法权从议会(上议院)中分立出来;法国在2008年修改宪法,正式引入了美国式的事后违宪审查制度。
 
从世界各主要国家司法改革的目标来看,基本上是三个:
 
第一,提高司法人员的待遇。待遇提高了,荣誉感也有了,责任心也强了,对自己的事业也更加热爱了,社会上的青年才俊也会往司法队伍流动。
 
第二,加强对司法机关的监督。包括两个方向:一是进一步提高司法机关的独立性;同时也加大其责任心,从制度上健全对司法机关的监督。
 
第三,努力确保每一个案件审理的公平、公正,而要做到这一点,必须以前两点为前提。
 
 

应该说,这三个方面工作做好了,司法改革就成功了,其制度设计目标就达到了。

地方司法机关和法学理论界对于司法体制改革的顶层设计给予高度评价,认为抓住了影响司法权威性和公正性的体制性、机制性问题。司法体制改革的试点推进也卓有成效,例如,员额制改革涉及司法人员个人利益,对各级司法机关来说是很大的挑战,但目前多数人的认识也比较统一,任务是可以完成的。汇报几点具体建议:
 
让老百姓从每一个案件中感受到公平正义
 

 

司法体制改革中要始终坚持“法律面前人人平等”的宪法原则,坚定全体党员、全体公民对于依法治国、建设社会主义法治国家的信心,彰显和体现出中国特色社会主义法律制度的优越性,坚持法律面前人人平等,就能在司法体制改革中坚定不移、不折不扣的推进司法权力去地方化、司法审判去行政化;就能在司法实践中,坚持“以事实为依据,以法律为准绳”的司法原则,防止冤假错案的发生,让老百姓从每一个案件中感受到公平正义。

 

 

通过司法体制改革要树立司法权威
 

 

从实践中发现、纠正的一系列冤假错案来看,多数在审理过程中都已发现疑点,但由于司法机关的权威性不足,顾忌方方面面的态度,而以所谓“留有余地”的方式结案。司法的两大基础是公正和权威。一般认为司法机关权威不足的原因是裁判不公,但实质上这只是问题的一个方面;另一方面,正是由于司法机关没有权威,才导致它很多时候做不到公正。

 

要通过深化司法体制改革,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,进一步深化确保司法权独立行使的体制、机制以及经费、人事保障等方面的改革,排除各种法外干扰。各级党委和领导干部要带头守法、尊法,在尊重司法、维护司法权威方面发挥好模范作用,要通过提升司法权威来提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力。

 

 

要落实司法机关人财物省级统管的改革,防止改革缩水
 

 

习主席讲得很清楚,司法权是中央事权。因此,司法机关的人财物应该由中央统管。但基于现实情况,这一轮改革确定为省级统管。但据我了解的情况,有些地方规定各级检法两长人选由省级统管,班子其他成员和法官、检察官的遴选则交由市县负责。我担心,这样的做法是违背改革原意的。

 

 

建设高素质法治专门队伍,国家层面要加强法律人才培养的统筹工作
 

 

现在全国办法学专业的院校600多家,但一方面所培养人才不能满足国家法治建设需要,另一方面法学专业毕业生整体就业率不高,造成了教育资源和人才的浪费。国家层面应有一个法学人才培养的规格标准,要依托重点基地,充分发挥历史久、基础好、具备优质法学教学资源的高校的作用。

 

国家层面还要做好区域统筹,西部法治专门队伍中高层次人才少,西部一些县法治人才严重不足,有的县连一个能办案的法官都没有,因此,应在经费政策支持和学科平台建设方面向西部高校倾斜。

 

西北政法大学长期立足西部,为西部边疆地区培养和输送了大批优秀人才,为西部民主法治建设和经济社会发展做出了应有贡献。我们近日准备成立反恐怖主义法学院,培养本科、硕士、博士层面的反恐法治人才。希望中政委、中央政法机关、国家有关部委和兄弟高校给予指导、支持。

 

司法改革是一项系统工程,制度设计的目标要清晰明确,制度发挥实效的逻辑链条要完整,公正、高效、权威是党的十八届三中全会以来确立的司法改革目标,但我个人觉得同时也不能忽视独立的司法对于司法改革目标的基础性意义。

 
独立的司法既是司法规律的必然要求,也是中国加入世界人权宣言、世界人权公约所必须履行的国际承诺,更是五四宪法、八二宪法的原则性要求。
 
任何一个国家的司法都是嵌入一个国家具体的政治制度、历史文化传统之中的,提独立司法无涉所谓政治正确问题。改革必须有理论勇气,并开放足够的制度空间。司法改革与政治和经济体制改革是一体的和联动的,推动司法体制改革也需要有相匹配和可适应的外在环境。
 
具体的改革建议如下:
 
要注意改革举措之间的相互协调性和改革举措达成改革目标的可行性
 
 
这包括推动员额制改革必须重视不同类别人员的职业上升通道的开放性,以及员额制改革在部分试点法院产生的案多人少、骨干法官流失问题;推动立案登记制度改革必须考虑结案率考核问责的科学性,防止法院滥用包括强令、诱导当事人自动撤案、驳回诉讼请求等方式规避结案压力;必须提升法官的独立性和地位,要考虑现实环境对法官的条件制约,避免行政化架构带来的消极影响等。
 
重大改革必须于法有据,落实宪法和法律的规定是司法改革的重要目标,在地方试点之后及时出台或修改相关法律规定以配合改革,是确保司法公信力的重要前提,要尽快结束当下以红头文件和个别性司法政策指导司法改革的不正常现象。基于人民代表大会作为中国根本政治制度的宪制性特点,应该更多性发挥人大在司改中的功能和作用。
 
要避免改革设计中的碎片化现象,强调改革的整体协同
 
 
司法改革尽管有党的代表大会决议指导,有中央政法委统筹协调,但有出现法院设计法院改革、检察院设计检察院改革,甚至法检人事部门设计员额制改革、行管财物部门设计财物统管改革,这样既缺乏改革设计的程序正当性,也很难避免某些部门借改革之名趁机塞进“部门私货”的可能。
 
要进一步加深司法改革严峻性的认知,认真应对司法改革的社会期待与司法改革成果有限性之间的紧张关系
 
 
比如:改革开放三十多年,竟然有十多年不断地搞司法改革,司法不断处于“动荡”之中,是否有利于促进司法权威?
 
司法改革必须提高司法人员的职业身份保障,但待遇提高幅度过低,难以调动司法人员积极性,提高幅度过高,又如何趟过司法人员重要性超过其他党政人员的“理由政治"之门,破解“司法人员凭什么比我们重要?”的疑惑。
 

司法改革作为政治体制改革的突破口是改革的重大策略性选择,若司法不适应政治体制,当然是要改司法,但若是政治体制不适应司法,又当如何选择改革路径呢?

 

诸位,大家好。我注意到这一轮司法改革提出要走中国特色的法治道路,要破解制约法治建设的深层次问题。
 
我认为中国特色和深层次问题都和文化有关。因为机构再好没有制度支撑不行,制度再好没有人不行,所谓徒法不足以自行。如果说制度是硬件,那么文化就是软件,而人的关键是文化。
 
所以,我提出中国特色的司法改革离不开文化建设,而要加强中国特色的司法文化建设,又离不开对中国优秀传统法文化的重视和吸收,因为我们的历史与现实是连着的。
 
为什么说我们的历史与现实是连着的呢?
 
因为中国传统法文化是礼法文化,中国现今法文化是政法文化,从礼法到政法就是中国法律传统在今天的某种变化了的继续和发展。从意识形态(主导价值)、指导思想、政治原则和立法依据来说,传统中国的礼就相当于现代中国的政,亦就是说两者在政治系统中的地位和功能是一致的,所不同的是它们的内涵和目标有异。
 
礼与政的同体现了中国法律文化的连续性,礼与政的异则表现出中国法律文化的某种断裂性。所以,我说从礼法到政法是中国法律传统在当代中国某种变化了的继续和发展。这种继续和发展是从文化的根上,将传统与当代中国法联结在了一起,从而真正成为我们自己的特色。这是我们今天必须面对的包括司法在内的中国法治文化的现实和特色。
 
礼法的法理是仁义,仁义的理据是道德。所以在传统中国,合理就是合道德,因为道德就是理,而且是天经地义之理。这意味着道德是礼法的正当性所在,是礼法的文化原理。而且从我的研究和体会来看,道德远不止于此,它实际上是传统中国人的世界观,即道是世界存在的形式,表现为井然有序;德是世界存在的根据,表现为生生不息;道与德的有机结合构成了既生机勃勃又井然有序的完美世界。
 
因此,万物(包括人)在本质上都是道德的存在,它在天表现为阴阳,在地表现为刚柔,在人表现为仁义,在法表现为德礼与刑罚,亦即礼与刑。这就是贯通天、地、人、法的中国文化哲学,亦是中国文化生命力的根源所在,即效法自然、合乎自然,所以能够与自然/天地同长久,能够历几千年不绝而今还在复兴。
 
中国文化哲学的核心是道德性,而人的道德性则凝结在人之为人的道德主体性和责任感上,表现出来就是人对仁与义的认同与践行。所以,简言之,礼法及其道德文化原理对现今司法文化建设的意义约有以下几项:
 
(一)有助于提升司法人员的道德主体性和责任感
 
 
这里所说的道德主体性是指人之为人的良知,所谓的责任感是指人应有的担当。因此,作一为司法人员只有认识到了并且认同人之本质的道德性,才可能有这种内生的道德主体性和责任感,有了这种内生的道德主体性和责任感,在司法实践中才可能有相应的良知和担当。
 
(二)有助于促进司法人员的人文关怀
 
 
如上所说,道德不止是礼法的文化原理,还是传统中国人的世界观。其实,这个道德世界观是生命世界观,因为道是序、德是生,道德就是生而有序,生而有序就是有生命的自然状态。在这个生而有序就的自然状态中,万物皆有生命,但万物人为贵。所以,司法人员只有拥有了这样的道德生命世界观,才可能有发自内心的万物共生共荣、民与物胞、人命关天、哀矜折狱的人文关怀。
 
(三)有助于推动司法人员法精、理通、情达的统一
 
 
中国古代科举取士,基层行政兼理司法,因此司法者专业不精。比较今天的司法人员而言,这是个缺点,但这个缺点由幕僚师爷弥补。但比较今天,他们亦有优点,就是有正规、系统、主流的道德修养和人文教养。所以,好的司法人员能做到情、理、法的统一。
 
今天在对司法人员的道德修养和文化教养方面,除了政治思想和职业道德外,古代做人和做官的道德,即“五常”和部分“官箴”依然有价值,还有古代要求司法人员对人情世故的通晓、明达亦是有意义的。样,如果现在的司法人员,能在专业精通的基础上,提升自己的道德修养、人文关怀和文化教养,就有可能做到现代版的法精、理通、情达的统一。
 

最后,一句话,无论我们的制度如何完善,无论我们改革到那一天,都不能忘了人,都不能离开文化建设,更不能忽视文化建设中的中国特色,因为这是我们必须面对的植根在历史之上的现实。

 

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