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【人民法治】贾宇:中国法治反恐的里程碑

2016年09月02日贾宇来源:《人民法治》杂志2016年8月号

《反恐法》适应了依法防范和打击恐怖主义的现实需要,体现了加快国家安全法治建设、全面推进依法治国的要求,全面系统规定了我国反恐怖工作的体制、机制、手段、措施,是我国法治反恐的一座里程碑。《反恐法》强调综合施策、标本兼治,既突出反恐防恐,也兼顾保障人权,既反对极端主义,也强调尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯,既强调网络反恐,也强调推进国际合作。
 

2015年12月27日,备受瞩目的《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐法》)由十二届全国人大常委会十八次会议三审通过,2016年1月1日起施行。《反恐法》适应了依法防范和打击恐怖主义的现实需要,体现了加快国家安全法治建设、全面推进依法治国的要求,是我国法治反恐的一座里程碑。
 

《反恐法》是我国针对国际国内恐怖事件频发态势的清晰认知和正常反应
 

2014年以来,国际恐怖主义进入新一轮活跃期。“伊斯兰国”在中东地区肆虐,东南亚恐怖活动死灰复燃,南亚恐怖活动依然猖獗,中亚恐怖形势濒于恶化,非洲恐怖大案频发,外籍“圣战”分子回流欧美效应日益凸显,极端化本土恐怖分子不时制造暴恐袭击。近期发生的美国加州枪击案、巴黎系列恐怖袭击事件、俄罗斯客机遭恐怖袭击事件、黎巴嫩暴恐袭击事件、“伊斯兰国”杀害人质事件表明,全世界都笼罩在日益增长的恐怖主义威胁中。
 

近年来,受国际恐怖活动高发、境外“东突”势力渗透煽动、“伊斯兰国”急速东扩的影响,针对我国的暴力恐怖事件多发频发,对我国国家安全和人民生命财产安全构成严重威胁,暴恐风险已成为我国最现实的风险。特别是新疆地区仍处于暴恐活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的特殊时期,从北京“10·28”金水桥事件到昆明“3·01”事件、广州“5·6”事件,我国境内暴力恐怖犯罪呈现出由新疆向内地蔓延并趋于高发的特征和趋势。
 

改革开放以来,为应对国内外复杂严峻的恐怖主义威胁,我国制定了刑法、刑事诉讼法、反洗钱法、人民武装警察法和全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》等法律法规,缔结了一系列反恐怖主义国际条约;成立了国家反恐协调小组办公室,组建了反恐局等组织架构;曾启动反恐维稳“一级响应”,正进行“严打”行动。但长期以来,面对暴恐势力的疯狂进攻,我国的反恐工作却有所顾忌:一方面是法律法规对反恐没有明确授权;二是西方反华势力对我国反恐奉行双重标准,进行无端指责和污蔑,给中国彻底铲除境内暴恐势力造成了巨大障碍。
 

《反恐法》全面系统规定了我国反恐怖工作的体制、机制、手段、措施,标志着我国反恐怖工作步入法治轨道。有国家法律作后盾,防范、惩治暴恐势力就有了法律依据,可谓“师出有名”,这有利于更快更干净利落地铲除境内暴恐据点,消灭其赖以滋生的渠道、场所和文化思想土壤。
 

《反恐法》强调综合施策、标本兼治
 

如果把恐怖主义比作活火山,暴恐行为就是火山口喷出的熔岩,是整个恐怖主义“全景”的冰山一角。一些恐怖组织,如“伊斯兰国”、基地组织等,则是露出海面冰山的主体,具有发达的通信网络、充裕的财力物力、完备的内部管理体系、训练有素的狂热信徒、源源不断的人员补充和强大的抗击打能力。而宗教极端主义,则是潜藏于海面之下极难探知并消除的冰山基座。所以要深入反恐,就不能只针对恐怖活动,不能只见树木不见森林,不能见招拆招被动应付,而要从综合治理入手,铲除滋生恐怖主义的土壤:既要消除贫困,也要消除极端思想,更有力地应对恐怖宣传、煽动、洗脑,打击其恐怖网络、重要节点以防渗透,切断其人力、物力、财力输送系统以削弱其活动能力。正因为如此,《反恐法》规定,国家将反恐怖主义纳入国家安全战略,综合施策,标本兼治,加强反恐怖主义的能力建设,运用政治、经济、法律、文化、宗教、民族、教育、外交、军事、情报等手段,开展反恐怖主义工作。
 

《反恐法》既突出反恐防恐,也兼顾保障人权
 

恐怖主义是对国家安全、公共安全、公民生命财产安全的重大威胁,所以强化反恐怖主义措施,有效防范和打击恐怖主义活动,是各国反恐法的本质特征。因此,在反恐怖主义措施当中需赋予执法机关必要手段,比如查封、扣押、冻结、扣留、收缴、使用武器乃至当场击毙等权力,以有效防范和打击恐怖主义暴行,铲除恐怖主义犯罪滋生的土壤。这是问题的一方面。另一方面,在法治国家,反恐防恐需依法而行、依法而动,在制度设计、具体执法方面要加强对执法的规范,防止执法手段本身侵害公民和组织的合法权益。
 

基于此,立法者在《反恐法》各章节的条文设计中,都非常注意规范执法、赋予公民和组织救济性权力,防止权力滥用和侵害当事人的合法权益。例如,《反恐法》第6条规定,反恐怖主义工作应当依法进行,尊重和保障人权,维护公民和组织的合法权益;第15条规定,被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的,可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核,作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定;第60条规定,应对处置恐怖事件,应当优先保护直接受到恐怖活动危害、威胁人员的人身安全;第95条规定,对依照本法规定查封、扣押、冻结、扣留、收缴的物品、资金等,经审查发现与恐怖主义无关的,应当及时解除有关措施,予以退还;第96条规定,有关单位和个人对依照本法作出的行政处罚和行政强制措施决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼等。
 

《反恐法》既反对极端主义,也强调尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯
 

我国近期暴恐活动范围虽有向内地蔓延的趋势,但绝大多数仍限于西部边疆省份,特别是集中在地域相对封闭、民族分布相对单一、人员流动相对较少、思想文化相对落后、社会治理相对薄弱、经济社会发展相对滞后的地区。当然,我国所面对的暴恐活动,绝非单纯的经济发展、民族宗教问题,更多涉及历史、极端主义、分裂势力因素。此外,也与一些极端原教旨主义思想有关。《反恐法》对这种思想予以特别关注,旗帜鲜明地提出要消除恐怖主义的思想基础,同时也强调尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯。《反恐法》第4条第2款规定,国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义,消除恐怖主义的思想基础。第6条第2款规定,在反恐怖主义工作中,应当尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯,禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。
 

近年来,一些少数民族群众在一些机场安检时被特殊对待,在内地一些城市住店时会遭遇盘查,甚至有的酒店拒绝入住,有的房主拒绝出租房屋,有的出租车拒载。这些做法,是不符合国家法律和政策的。《反恐法》明确了反恐怖工作不针对任何特定的地域、民族或者宗教,而是要保护所有受到恐怖主义威胁的人的原则,是对前述违反法律和政策的歧视性行为的当头棒喝,值得肯定和点赞。
 

《反恐法》强化网络反恐
 

《反恐法》规定,电信业务经营者、互联网服务提供者应当为公安机关、国家安全机关依法进行防范、调查恐怖活动提供技术接口和解密等技术支持和协助。这一规定符合反恐怖工作实际,也同世界上多数国家的规定基本一致,合法合情合理。第一,互联网日益成为恐怖组织招募人员、募集资金、传播理念、煽动宗教狂热、传授制爆方法、策划指挥袭击的重要工具,同时也是搜集恐怖活动、涉恐人员信息的主要渠道,通过大数据分析猎杀本·拉登即是例证。网络恐怖主义跨越地域限制,极难防范,赋予电信业务经营者、互联网服务提供者某些协助义务,非常必要,理所当然。第二,《反恐法》前述规定不会影响相关企业的正常经营活动,也不存在利用这个规定来做后门、侵犯企业的知识产权,或者损害公民的言论自由和宗教信仰问题。第三,在打击网络恐怖主义问题上,从各国的做法来看,一方研究完善相应的制度措施,授予执法机关必要的执法手段,另一方面也相应地规定电信业务经营者、互联网服务提供者履行社会责任。例如,美国在《通信协助执法法》等相关法律中,明确要求有关企业为执法人员实施合法监听等提供协助,并对加密处理的通信提供解密支持。
 

《反恐法》强调国际合作
 

恐怖主义已成为当前全球面临的最严峻最紧迫的安全挑战,任何一个国家都不可能独善其身。恐怖主义的国际性和跨国界性,决定了反恐怖工作非一国努力所能成功。
 

随着我国海外利益的不断增长,一带一路战略的逐步推进,境外恐怖势力对海外中国公民、企业和投资等的威胁变得越来越现实、越来越直接。所有这些,都对我国反恐怖国际合作和交流互动提出了现实迫切需要。我国《反恐法》的颁布实施,有利于维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全,有利于加强反恐怖国际合作,体现了大国担当。《反恐法》明确解放军、武警可出境反恐,契合中国武装力量参与国际联合反恐之需,为中国肩负更多反恐国际责任提供了法律依据。
 

同美国等国实行单边反恐不同,同样是动用武装力量,我国《反恐法》强调在充分尊重所在国国家主权和各国平等原则的基础上,经所在国同意,与其达成协议联合反恐。这是国际合作反恐顺利进行的根本保证,是今后国际反恐的正确发展方向。
 

(作者系西北政法大学校长、教授,反恐怖主义研究院院长)
 

(本文刊载于《人民法治》2016年8月号)

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