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• 杨建军：可信人工智能发展与法律制度的构建

  以可信为基础构建人工智能治理法律制度的必要性 人工智能技术发展突飞猛进，在诸多领域取得了令人瞩目的成就。但是，人工智能的发展，却因为技术的复杂性、风险的不完全确定性、技术滥用、法律规制的缺位等因素，还未完全赢得社会的信任。 （一）人工智能发展中还存在侵蚀其可信性的诸多因素 其一，人工智能技术发展还存在诸多可知或不可知的风险。当前，人工智能存在着失控性风险、社会性风险、侵权性风险、歧视性风险、责任性风险五个方面的伦理安全风险。其二，人工智能技术还不完全可信。（1）人工智能技术还未真正达到人们想象的发达程度，总体上还处于专用人工智能而不是通用人工智能发展阶段。（2）深伪技术加剧了人们对真实性瓦解的担忧。（3）技术安全等问题未完全解决。（4）与人工智能技术关联的问题是，人工智能的良好运行高度依赖个人信息和数据，而个人信息和数据管控本身还存在诸多问题，如App违反合法、正当、必要的原则收集与所提供服务无关的个人信息，“强制授权、过度索权、超范围收集个人信息”大量存在。其三，人工智能应用不当导致了侵权，致使人工智能不完全可信。其四，人工智能治理的技术使用还存在与其宣示的价值取向不一致的情形，损害了人工智能发展的价值基础。其五，规制人工智能的法律还不可信。 （二）人工智能法为什么要强调信任 信任，是人际关系得以长久维系的桥梁，是社会关系得以拓展的基础，是社会发展的内在条件，更是建立高效社会组织的基本前提。信任是社会合作得以进行的基础。信任成功与否取决于信任拓展范围的大小。人工智能技术的发展程度，不仅是由技术决定的，而且是由规制人工智能的伦理、法律等规范决定的。那些真正发展得良好的技术，必定也是法律保障有力、遵循了良好伦理规范的技术。 人工智能获得社会信任的法律基础 （一）人工智能的信任需要法律来保障 其一，传统社会基于血缘等关系构建了人际信任，人与人之间的信任多建立在熟人关系基础上。其二，到近现代社会，法律力图建构的是一种打破血缘关系、促进陌生人合作的普遍信任机制。现代社会共同体合作，主要建立在平等交换、契约自由基础上。其三，人工智能时代的信任须建立在人工智能技术安全、确定性的法律管控和社会伦理引领的基础上。 （二）捍卫现代法治的传统和公民的基本权利系确保人工智能可信的关键 人们对人工智能技术的信赖，建立在人工智能技术的安全性、保障和规制人工智能的法律制度的正当性、规制人工智能发展的制度的价值正义性、人工智能技术的实践运作对人类基本价值追求和人的基本权利维护的有效性的基础上。在支撑人工智能信任的技术维度、法律维度、伦理维度和实践维度中，最为关键的是为人工智能发展设定法律监管标准。 可信人工智能法律构建的伦理基础与可信特征 包括我国在内的许多国家均将“可信”作为人工智能的核心伦理原则，而“正当性”则是保障人工智能可信法律构建的基础。 （一）正当性是保障人工智能可信法律构建的伦理基础 全球关于人工智能治理可信问题的关注最初是在伦理文件中表达的。虽然存在一些争议，但是国际社会在“可信赖的人工智能”“负责任的人工智能”等核心理念上可能会达成一致。可信被很多国家人工智能伦理确认为了一项基本伦理原则，这一原则的提出，是为了解决人工智能的价值对齐问题，即确保人工智能的目标与人类的目标一致，使其“行为和决定符合人类的价值、目标、道德考量”。但是，单纯从伦理准则角度构建人工智能的可信存在诸多问题：（1）全球关于人工智能治理存在诸多争议，不同准则之间的冲突日益凸显，如“普惠发展与隐私保护”“安全可靠与非歧视要求的冲突”等；既有准则规范可能由私人部门提出，实际上是抵制政府监管的借口等。（2）作为伦理准则的可信标准，主要是一种倡导性、自律性准则，缺乏有效的监督执行机制，强制性程度不足；准则的表达多采概括性概念，可操作性不强。因而，国家立法所要做的工作就是，将伦理准则转化为法律准则，并通过更加具体的技术规则和法律规则设计，保障可信准则在人工智能产品或服务的研究、开发、设计、部署、使用、监管等具体环节得到落实。 （二）现行可信人工智能的评估标准 何积丰院士提出，人工智能的可信特征包括四个方面：（1）鲁棒性，即对未知情况具备一定的应对能力；（2）自我反省，即对自身性能或错误能够有所感知；（3）自适应，即能够成为通用的系统，能被应用到新的环境；（4）公平性，如应防止被不当力量训练为种族歧视的智能。有学者提出了可信人工智能系统的质量框架，包括：（1）尊重人类自治原则，含人权代理与监督。这是最为重要的原则，人工智能应当赋予人类新的权利而不是取代人类，且处于人类控制之下，不对人类基本权利或健康造成损害。（2）伤害预防原则，包括鲁棒性、稳定性、安全性（包括保密性、完整性、可用性）、可靠性、可问责性、隐私性、可重复性、准确性等。（3）可解释性原则，包括透明性、可解释性。（4）公平性原则，即确保群体或者个体不受偏见或歧视。（5）一般软件质量属性，如兼容性、可维护性、功能适用性、可移植性、性能效率、易用性等。 可信人工智能发展对法律构建提出的要求 （一）保障可信人工智能发展的多元路径与法律路径 保障可信人工智能发展的路径是多元的，大致包括四个方面。（1）侧重行业技术保障的路径。如中国信息通信研究院和京东探索研究院通过对全球范围内已经发布的84份政策文件按照词频进行梳理发现，当前人工智能治理原则已经收敛在“透明性、安全性、公平性、可责、隐私保护等五个方面”，支撑可信的技术包括“稳定性技术、可解释性技术、隐私保护技术、公平性技术、可视化技术”等。（2）技术认证的客观标准与伦理价值评价的主观标准结合的路径。（3）人工智能的风险防控路径。（4）法律、伦理、技术结合的路径。2019年，欧盟人工智能高级别专家组发布了《可信人工智能的伦理指南》，提出人工智能在整个生命周期中需要满足三个条件：合法性，即可信人工智能应当依法合规；道德性，即人工智能发展要符合道德原则、价值观；稳健性，即人工智能发展应避免造成无意的损害或负面影响。这实际上提出了保障人工智能可信发展的综合路径。 为人工智能设定法律标准，实际上是为人工智能的研究者、开发者、部署者等设定最为基本的标准，并通过法律的强制执行性推动各项标准的落实，以防人工智能的发展偏离人类追求的价值目标，实现对人工智能产业发展的规制、引领作用。 （二）可信人工智能对法律提出的期待 可信是一种文化，一种基于技术发展而形成的人对人工智能的认知和信任状态。为了保障人工智能的可信发展，法律制度的创设或者调整应当遵循一系列外在准则和内在准则。 1.可信人工智能法律构建应遵循的外在准则 外在准则构成了人工智能发展的国家社会目标，意在维护国家社会的福祉和法律的基本价值，是人工智能长远发展的基本准则。外在准则主要是一种理念，它无法通过人工智能技术而直接得到落实，但它可以成为评判人工智能技术发展是否正当的元准则，是人工智能发展的总的引领性准则。 其一，以人为本，捍卫人的基本权利。人工智能立法坚持以人为本，就应当保护个人信息和数据等数据权利，保护人格权、人的自主决策（自治权）和人类的主体性，还应当重视对社会弱势群体的权益保护。发展以人为本的人工智能，既应从技术发展的角度来设定制度，还应从人的基本权利的角度规制人工智能技术。以人为本还应当认真考量新产业发展对传统产业带来的冲击，如人工智能发展对传统产业领域的就业替代，就是一个需要高度关注的问题。以人为本的理念与宪法确定的人的基本权利之间具有密切的联系。 其二，人类主导原则。人类主导原则是从人与机器关系的最终意义上说的。因为人工智能在很多方面代替人进行道德选择和决策，但智能系统要为人类做决定，不能脱离人类伦理指导。当人工智能的决定不符合人类需要的时候，人类可以取代人工智能做出决定。人类主导原则还要求，人工智能的设定，还应当尊重国别文化的多元性、尊重个体差异，并采取措施防止“人类对机器人的过度依赖”。 其三，技术中立原则。技术中立原则是设计人工智能法律制度时应遵循的一项前置性原则。例如，如果在交通事故中对普通驾驶人按照过错责任进行归责，而对人工智能汽车采取严格责任原则予以归责并要求车主承担交通事故责任，那么就背离了技术中立原则，而适用过错原则可能是妥当的。 2.可信人工智能法律制度构建的内在准则 内在准则主要是法律技术性准则，这些准则大多可通过人工智能的技术设计、改进而得以落实。内在准则构成了人工智能法律的操作性准则。 其一，透明原则。人工智能的透明，首先是为了保障公民的知情权，让人们了解人工智能是如何运作的。透明原则是为了防止人工智能被运用于不法目的或不正当目的，有助于增强人的自主性，不透明的人工智能难以获得人的信任。 其二，安全原则。首先应确保网络安全、数据安全与算法安全。（1）可信意味着必须降低人工智能风险，采用“强制性标准”对风险进行管控，且风险管控措施应符合比例原则，不能向人工智能开发者提出过高的要求（欧盟人工智能法第64部分）。（2）对风险宜进行分类管控或是分级管控。如2024年欧盟发布的人工智能法案将人工智能的风险分为四级，采取不同的限制措施。中国的人工智能法（学者建议稿）则将人工智能分为关键领域与一般领域进行管控，对关键领域进行重点管控。 其三，公平原则。核心是，在人工智能的模型训练中，排除那些明显存在或者隐性存在文化偏见、性别歧视或种族歧视的数据集。 其四，隐私保护原则。隐私被侵犯，自然人的感知最为直接，显然，一个无法保护隐私利益的人工智能，是无法被人们接受的。 其五，可问责原则。确保人工智能的部署、使用产生的法律责任是可问责的。问责是对侵权者的追责，也是对受害者的救济。 保障人工智能可信发展的具体法律制度 （一）设计、评估与测试制度 其一，设计阶段的价值对齐制度。（1）法律应当将价值对齐作为一项基本义务赋予人工智能设计者。（2）人工智能在开发阶段就应注意防止偏见和歧视。首先，识别人工智能必须遵守的伦理价值和规范，其次，将这些规范通过程序编码写入人工智能系统，最后，为了验证人工智能是否与特定价值和规范兼容，应当对人工智能的规范和价值的有效性进行评估。 其二，评估制度。人工智能开发者、提供者在开发、提供人工智能产品和服务前，可自行或委托第三方机构对数据质量、潜在偏见歧视、科技伦理审查情况、公共利益影响、保护措施等内容进行安全风险评估。 其三，人工智能的安全测试制度。（1）为了保证安全，应建立密码技术管理制度，实现可信计算和可信验证。（2）设立沙盒监管制度，强化安全测试和安全风险监管。（3）人工智能提供者对人工智能生成内容的标示制度。 （二）建立针对人工智能领域的监督制度 （1）采用“宪法性AI”的思路，用人工智能监督人工智能，用“一个从属的AI模型评估主模型的输出是否遵循了特定的‘宪法性’原则（即原则或规则清单），评估结果被用于优化主模型”。目的在于推进价值对齐，将对可信人工智能影响最大的法律原则，落实在人工智能发展技术中。虽然人工智能监督人工智能是高效的，但考虑到人工智能法律监督仅处在初期，故设置针对人工智能法律监督的人类标注员依然是必要的、重要的。（2）分级监督制度。针对人工智能决策，针对性地建立一级监督制度或二级监督制度。一级监督制度针对部分自动化决策，即把人工智能决策作为专业人员决策的支持理由，决策最终由人类来选择；此等情形下，人工智能决策是人类决策的组成部分。二级监督针对的是完全自动化决策，即在人工智能作出决定后，人类对智能化作出的决策进行监督和纠正。总之，“一级监督在决策过程中具有构成性作用，而二级监督对一级监督进行检查和控制”。（3）隐私保护监督制度。（4）权力制约监督制度。 （三）完善人工智能的责任制度 其一，人工智能的使用者为了安全、放心，当然期望人工智能的开发或销售企业能够承担起全部责任。其二，在法律责任设定上，“应辅以问责框架，包括免责声明以及审查和补救机制等，以确保在开发、部署和使用之前和之后对人工智能系统及其结果负责和问责”。其三，刑法应增设相关责任条款，将对非法访问AI或从事黑客攻击的严重行为、让人工智能运行实行犯罪的使用恶意软件的行为纳入刑法调整范围。 结语 可信人工智能治理进程中的法律制度的构建，应以技术路径为基础，融合伦理准则，沟通人工智能发展的外在准则和内在准则，捍卫现代法治传统，保障宪法确认的公民的基本权利；同时，应当处理好人工智能发展中国际性与地方性、市场逻辑和治理逻辑、监管的包容与审慎、权力制约与权利保护、道义与理性等关系。

  2025-03-19

• 杨宗科：建立宪法实施情况报告制度的逻辑与重点

  摘要：我国宪法虽然规定了全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权和县级以上地方各级人大及其常务委员会保证宪法实施的职权，但是这些重要职权的行使情况并没有被全面纳入人大常委会的工作报告制度。党的二十届三中全会提出健全保证宪法全面实施制度体系、建立宪法实施情况报告制度的改革部署，适应中国式现代化的时代需要，符合新时代宪法实施理论创新的发展要求，具有实践创新的基础。在开展建立宪法实施情况报告制度的立法活动时，应当严格依照宪法及相关法，科学合理地规定报告主体、报告对象、报告内容、报告方式、报告审议等重点事项。 一、问题的提出 新中国成立以来先后颁布了四部宪法，关于监督和保障宪法实施问题的规定也随着民主法治进步不断完善。1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，这是对于监督宪法实施问题的首创性规定。1975年《宪法》关于宪法实施未作任何规定，1978年《宪法》恢复了1954年宪法的规定。1982年12月4日第五届全国人大五次会议通过了新中国第四部宪法，也就是已经实施40余年的现行宪法。现行宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第62条第1款第1项、第2项规定“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施”。《宪法》第67条第1款第1项规定，全国人民代表大会常务委员会行使“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。《宪法》第99条第1款前半句规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。根据宪法制定的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法相关法具体规定了有关国家机关行使监督宪法实施和保证宪法实施职权的活动方式。维护宪法尊严、保证宪法实施是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的共同职责。而从国家机关权力角度讲，监督宪法实施则是全国人民代表大会及其常务委员会的“首要职权”。在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行，则是地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的“第一职权”。 现行宪法实施40余年，有关国家机关执行和遵守宪法的情况如何？行使监督宪法实施职权的情况如何？有关国家机关是否向人民代表大会报告保证宪法实施的情况？人民代表大会如何监督有关国家机关行使保证宪法实施的职权、履行保证宪法在本行政区域内遵守和执行的职责？前述问题，一直缺乏具体的制度规范。从实践来看，党的十八大召开以前的全国人大常委会工作报告以及现在地方各级人民代表大会审议通过的地方各级人民代表大会常务委员会工作报告，多缺乏关于行使保证宪法实施职权的内容。一定意义上讲，有关国家机关行使保证宪法实施的职权，实际上没有被纳入人民代表大会的监督范围。这不仅影响宪法实施效果，影响宪法权威，影响法治的实效，而且影响民主的质量，影响现代化事业的发展。这种状况亟须改变。 2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出：“法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。”在关于深化立法领域改革的部署中，决定提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。这是党的中央全会第一次明确提出建立宪法实施情况报告制度，是一个具有历史意义和现实意义的重大决策。建立宪法实施情况报告制度，不仅可以更好地监督宪法实施，确保宪法在国家政治生活中处于核心地位，而且能够增加宪法实施的透明度，增强全社会的宪法意识，更好地推动法治中国建设的进程。 建立宪法实施情况报告制度是健全保证宪法全面实施制度体系的一项重要改革，是深化立法领域改革的重要举措，也必将是一个制度创新的过程。按照“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”的政治原则的要求，以及“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”的立法原则的要求，建立宪法实施情况报告制度的重要前提是制定关于宪法实施情况报告制度的规范性法律文件，开展相关立法活动，比如由全国人大常委会制定类似于“关于实行宪法实施情况报告制度的决定”，然后，各省、自治区、直辖市人大常委会参照该法律文件，制定本行政区实行宪法实施情况报告制度的规定，相关国家机关按照规定要求，制定实行宪法实施情况报告制度的实施细则，这样，就可以逐步建立起较为完善的宪法实施情况报告制度。如何通过科学立法、民主立法、依法立法推动建立科学合理的宪法实施情况报告制度，目前学界相关研究成果较少。建立宪法实施情况报告制度应当遵循什么样的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑、制度逻辑，这是本文要探讨的问题。 二、建立宪法实施情况报告制度是推进中国式现代化的重要法治改革举措 法治是中国式现代化的重要保障。进一步全面深化改革，推进中国式现代化，必然要求全面深化法治领域改革，健全保证宪法全面实施制度体系，这个大背景应当是提出建立宪法实施情况报告制度这一重要改革举措的历史逻辑。 （一）完善保障宪法实施制度是现代化国家的共同特征之一 党的二十大报告的重大理论创新是提出了中国式现代化。习近平总书记在二十大报告里有一个具有辩证意义的判断：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”这个重要判断是我们研究中国式现代化的重要思想方法依据。各国现代化的共同特征有哪些？学者们的观点虽然不尽相同，但是，基本共识还是存在的。中国法学会副会长、教育部普通高等学校法学类专业教学指导委员会主任委员徐显明教授认为，世界各国现代化的历史逻辑有工业化、市场化、民主化、法治化、城市化、绿色化等“六化”的共同特征。在这些共同特征中，法治化具有引领性，在世界各国现代化进程中的地位和作用极为特殊；无论是原发型现代化国家还是追赶型现代化国家，它们在完成现代化进程的时候，无一不是法治先行，即先有了法治化，而后才进入发达国家和现代化国家行列。从现实情况看，现代化国家多为法治国家。法治国家具有的共同特征包括但不限于，以完善的市场经济体制、健全的民主政治制度、大众化的人本价值观念、稳定的社会生活环境、成熟的法律职业群体为基础，遵循现代法治的基本原则和共同价值，包括国家尊重和保障人权、坚持宪法法律至上、坚持权力分工和制约、坚持程序公平公正等等。 制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要制度支撑。宪法是近代资产阶级反对封建统治和革命的产物，宪法是民主政治的基本法，是民主国家政权的组织法。近代以来，世界主要国家将立宪作为新的变革性社会治理模式确立的标志，立宪不仅仅是一个国家推翻旧的政治体制的革命的最终成果，也代表了宪法的政治性实现的起点。在中国人民苦苦寻找改变中华民族前途命运的道路中，一些政治势力试图按照西方政治制度模式对我国封建专制制度进行改良，但都宣告失败。中国共产党登上中国历史舞台后，经过艰辛探索和实践，成功地在中华大地上制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。宪法是现代化国家法律制度的核心。从一定意义上讲，一国宪法的内容也是该国现代化过程中的民主化、法治化等政治发展进程的设计书和路线图。我国宪法规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力，为全面建设社会主义现代化国家提供了科学合理的制度安排，是中国式现代化建设的法治基石。 现代化国家“坚持宪法法律至上”的共同特征，表现在它们都建立了各具特色的宪法实施保障制度，维护宪法的根本法地位，保障宪法所确立的民主政治价值的实现。这是因为，宪法不仅明确了政府及公职人员的活动边界，限制他们可能的滥用权力行为，而且注重对公民个人自由和基本人权加以保护。作为国家的最高法律，宪法的权威性和稳定性对于确保国家治理和政治秩序至关重要，只有当宪法得到充分尊重和实施时，其他法律法规才能在其框架内发挥应有的作用。为了保障和监督宪法实施，第二次世界大战以后，许多国家设立了宪法法院，专门负责审查法律法规是否符合宪法，并解决宪法争议，甚至宣布违宪的法律无效。在我国，全国人大及其常委会积极推动合宪性审查工作机制的建立和完善，为监督宪法实施提供了重要保障。 党的二十大报告深刻揭示了中国式现代化的鲜明特色，即中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。推进中国式现代化，离不开法治现代化的有力保障，在中国式法治现代化进程中树立宪法权威，遵循宪法法律至上，既是对国家长期稳定发展的有力支撑，也是实现全体人民共同富裕等现代化目标的重要保障。正如张文显教授所指出的：“新时代中国法治建设的实践证明，只有在中国特色社会主义总体布局中定位法治和法治现代化，才能深刻把握法治现代化的历史方位；只有在全面推进中国特色社会主义现代化事业中同步推进法治现代化，才能顺利实现法治现代化；只有把法治现代化与经济、政治、文化、社会、生态等各领域各层面现代化统筹安排、一体推进，才能使之相互促进、相得益彰、共同实现。”健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度，既符合各国现代化的共同特征，也是基于自己国情的中国式现代化特色的内在要求。 （二）建立宪法实施情况报告制度是以法治保障中国式现代化的必然要求 现代化是一个历史范畴，指的是人类社会从传统社会向现代社会转变的深刻变化。由于世界各国国情的不同，各国现代化道路的选择、内涵和特点必然不尽相同。 自中国共产党成立之日起，中国共产党就肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命，成为以法治保障中国式现代化的开创者和引路人。新民主主义革命时期，中国共产党推进中国式现代化的主要任务是推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治，争取民族独立和解放，为实现中华民族伟大复兴创造最根本的社会条件。在社会主义革命和建设时期，中国共产党推进中国式现代化的主要任务是彻底消灭在中国延续了几千年的封建剥削压迫制度，建立社会主义基本制度，围绕农业、工业、国防和科学技术的“四个现代化”建设目标，开启了中国式现代化的探索历程。新中国的第一部宪法即1954年宪法奠定了中国特色社会主义宪法政治基本框架之基，提出了“逐步实现社会主义工业化”的目标任务，开创了法治保障中国式现代化的初步路径。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党推进中国式现代化的主要任务是把党和国家的工作中心转移到经济建设、实行改革开放上来，坚持四项基本原则，推进中国特色社会主义现代化建设。1982年宪法第一次明确把逐步实现现代化作为“今后国家的根本任务”，因此，它是一部真正开始把实现现代化作为国家根本任务的根本法。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党推进中国式现代化的主要任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，全面推进中华民族伟大复兴。现行宪法自颁布以来，分别于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年3月、2018年3月作了五次修正，这些修正既是对于建设现代化国家重要举措的完善和发展，也是从宪法上体现中国共产党对于中国式现代化的成功推进和制度拓展。 回顾新中国成立以来走过的辉煌历程，可以发现，新中国宪法的发展历史同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连，同中华民族从站起来、富起来迈向强起来的历史命运和美好未来紧密相连。当然，宪法的真正价值不仅在于其文字表述，更在于实际的执行与落实。我国在宪法不断完善的过程中逐步确立了以社会主义法治原则为基础的法律秩序后，能否在中国式现代化进程中充分发挥宪法的功能与作用，关键在于能否全面实施宪法，确保宪法作为国家根本大法的地位得到切实尊重和有效实施。建立宪法实施情况报告制度正是在推进中国式现代化的历史背景下提出的，对于健全保证宪法全面实施的制度体系至关重要。 全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务。宪法实施的目标，就是要通过宪法实施来释放宪法效能、引领法治进程、彰显法治权威。习近平总书记强调：“不论过去、现在还是将来，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”党的二十届三中全会提出的建立宪法实施情况报告制度是党中央在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的背景下作出的重要决定，目的就是要加强对宪法实施情况进行监督和评估，强化各级人大及其常委会在宪法实施过程中的责任，及时发现并纠正宪法实施过程中出现的问题，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用，确保宪法的各项原则、规定和精神得到全面、准确地实施，从而为中国式现代化提供更高水平的法治保障。 （三）建立宪法实施情况报告制度是加强宪法实施和监督的一项重要举措 宪法实施与国家强盛之间有着密切关系。一个国家的强盛不仅仅体现在经济实力、军事力量等方面，还包括社会秩序稳定、公民权利得到保障、政府高效廉洁等软实力方面。宪法全面实施可以有效维护社会稳定、促进经济发展、保障公民权利，在促进国家强盛中发挥着至关重要的作用。战国时期韩非子曾说：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强；奉法者弱则国弱。”这一论述不仅阐明了法律对于国家治理的重要意义，而且深刻揭示了“奉法者”奉法水平对于国家强盛与否的直接影响，这一论断也得到了古今中外大量历史实践的印证。当今中国，中国共产党领导中国人民为实现国家富强、民族振兴、人民幸福进行了艰苦卓绝的不懈奋斗，经过长期努力，开启了中国式现代化奋斗的新征程。在法治轨道上推进中国式现代化，我们必须把中国式现代化的本质要求融入宪法法律当中，不仅应将其转化为具体的法律规范体系，而且应在加强宪法实施和监督过程中把这一要求转化为人们的思维方式和行为方式。 宪法的生命和权威在于宪法的实施，全面实施宪法既是坚持依宪治国、依宪执政的内在要求和重要标志，也是全面推进依法治国的关键所在。建立宪法实施情况报告制度是评价宪法实施效果的重要举措，不仅有助于维护宪法权威，而且能促进制度体系建设、增强监督机制、提升国家治理效能、弘扬法治精神。(1)维护宪法权威。宪法是中国式现代化的制度基石，为中国式现代化建设提供最根本的制度保障，建立宪法实施情况报告制度有助于确保宪法原则、规定和精神得到有效实施，避免出现违宪行为，有效维护宪法的权威性和严肃性。(2)促进宪法制度体系建设。建立宪法实施情况报告制度能够促使各级国家机关和组织定期评估宪法实施效果，及时发现并纠正存在的问题，推动宪法相关制度的完善和发展。(3)增强宪法监督机制。建立宪法实施情况报告制度能够增强全国人大及其常委会监督宪法实施的能力，通过定期报告或专项报告及时发现并解决宪法实施中的问题，推动合宪性审查机制的健全完善，确保宪法监督的有效性和及时性。(4)提升国家治理效能。建立宪法实施情况报告制度有助于构建更加科学合理的国家治理体系，确保国家各项事业沿着法治轨道健康发展，全面提升国家治理体系和治理能力现代化水平。(5)弘扬法治精神。建立宪法实施情况报告制度有助于树立全社会尊重宪法、遵守宪法的良好风气，促进法治精神的普及和深化，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用。 三、建立宪法实施情况报告制度是新时代宪法实施理论的重大创新和改革部署 习近平法治思想关于坚持中国特色社会主义法治体系，坚持依宪治国、依宪执政等重要论述，特别是新时代宪法理论，以及党中央关于健全保证宪法实施制度体系的一系列重大改革部署，为建立宪法实施情况报告制度提供了指导思想和行动指南。 （一）习近平总书记关于加强宪法实施、健全保证宪法实施制度体系的重要理论及其对法治改革的指引 习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，包含了丰富的新时代宪法理论。习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》和重要文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章—纪念现行宪法公布施行40周年》中，全面阐述了加强宪法实施的一系列重要理论和实践问题，回答了新时代为什么要加强宪法实施、如何加强宪法实施等重大理论和实践问题，实现了新时代宪法实施理论的重大创新，不仅为健全保证宪法实施制度体系指明了方向，而且对于建立宪法实施报告制度具有直接指导意义。 关于新时代为什么要加强宪法实施，习近平总书记强调：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。要实现这个目标要求，就必须全面贯彻实施宪法。“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效性力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈地抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新的水平。” 关于新时代如何加强宪法实施，习近平总书记指出：“宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。”因此，必须把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程，不断提高党依宪治国、依宪执政的能力；必须把宪法实施贯彻到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中，贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面，全面推进国家各方面工作法治化。必须加强宪法实施，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威，健全保证宪法全面实施的制度体系，不断提高宪法实施和监督水平；必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，确保宪法得到完整准确全面贯彻；要完善宪法相关规定直接实施工作机制，充分发挥宪法在应对重大风险挑战、贯彻“一国两制”方针、推进祖国统一进程、维护国家安全和社会稳定中的重要作用；要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。加强宪法理论研究和宣传教育，不断提升中国宪法理论和实践的说服力、影响力。要完善宪法宣传教育工作格局，深化宪法宣誓、宪法纪念、国家象征和标志等制度的教育功能，推动宪法宣传教育常态化长效化。 党的十八大以来，党中央对于宪法实施问题的重视程度前所未有，围绕加强宪法实施作了一系列重大决策和部署。党的十八届三中全会提出要“进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”；党的十八届四中全会提出要“加强宪法实施”，在部署“健全宪法实施和监督制度”时强调指出宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。为此，中央部署了一系列重要改革举措，包括完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入个案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件；将每年十二月四日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。党的十九大报告提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；党的十九届四中全会提出要“健全保证宪法全面实施的体制机制”；党的二十大报告提出要“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威”；党的二十届三中全会提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。从这一系列部署要求中可以看出，提出建立宪法实施情况报告制度是进入新时代以来党中央加强宪法实施的理论创新和实践创新的必然结果。 （二）新时代关于宪法实施的理论研究 宪法实施是一个植根于中国宪法文本、体现中国宪法思维逻辑、具有中国特色法治的宪法学基本范畴。“马工程”重点教材《宪法学》认为，宪法实施是宪法规定在国家现实生活中的贯彻落实，是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。在关于宪法实施的理论研究中，有学者将宪法实施分为政治实施和法律实施两种方式。在法律实施层面，宪法实施又可区分为直接实施和间接实施两种方式，宪法直接实施是指宪法中有一些规定可以直接适用而不用通过其他途径和方式就可以实现立法目的，宪法间接实施是指通过立法委托将宪法规定转化为具体法律，然后通过法律实施来实现宪法实施的目的。这样的理论区分不仅帮助我们加深了对宪法实施理论的认识，而且帮助我们进一步理解了立法具体化与宪法实施之间的内在关系。 全国人大常委会法制工作委员会副主任武增主编的《辉煌四十年：现行宪法发展与实施报告》一书对宪法实施概念做了比较全面意义的解释，认为一个国家宪法中所包含的所有制度、原则和规定由宪法文本规范转化为现实过程中的所有内容都是宪法实施问题。该研究成果认为，根据我国宪法规定和有关领导人的论述，我国宪法实施的主体除了宪法第三章所规定的全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人大和政府、监察委员会、人民法院和人民检察院以外，中国共产党及其他各民主党派、社会团体和企事业单位乃至全体公民都是宪法实施的主体，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的神圣职责。宪法实施的主要方式包括：一是通过建立健全法律法规，推动和保障宪法的实施；二是通过发展国家各项事业，推动国家各方面工作，来保证宪法规定得到充分的、有效的实施和落实；三是通过国家机关工作人员积极有效的工作，保证宪法的实施；四是宪法规定的直接适用。 建立宪法实施情况报告制度是一项制度创新的重大举措，通过立法推动该制度的依法建立，我们需要积极借鉴相关的理论研究成果，为科学立法、民主立法、依法立法提供参考。 四、国家立法推进宪法高效实施的主要方式 关于法的实施的含义和方式，“马工程”重点教材《法理学（第2版）》的解释是，法的实施是指法律规范的要求通过法律执行、法律适用、法律遵守等形式或者途径在社会生活中得以实现的活动；在法律运行系统中，法律制定（立法）是法治的起点和前提，而法律实施则是使制定出来的抽象法律规范具体化、将法律要求的可能性变为现实性的动态过程，是法治的落实和归宿。法理学一般认为法的实施主要包括法的执行、适用和遵守三种主要形式的一般解释，可以推断，宪法的实施，包括宪法执行、宪法适用、宪法遵守三种主要方式。但是，这个理论与宪法实施的实际情况并不完全契合。法治中国建设的丰富实践告诉我们，宪法的实施还有一种重要且特殊的方式—通过立法实施宪法，它特指作为行使国家立法权的全国人大及其常务委员会，修改宪法和制定法律的活动。宪法文本的一个重要立法技术特征就是宪法规定往往比较原则、笼统，规定了国家制度的“总纲”、公民的“基本权利与义务”、国家机构的基本职权，因此，有理论认为宪法只提供“框架秩序”而非基本秩序，大多数宪法规定往往需要进一步通过制定法律予以相对具体化、明确化、增强可操作性，当宪法的规定、原则和精神被制定为具体法律时，宪法也就得到了实施，这是中国这样的单一制国家宪法实施的特殊且有效的方式。通过立法建立宪法实施情况报告制度时，应当重视这种宪法实施的特殊方式。此外，还有学者根据实施形态将宪法的实施分为保障性实施、执行性实施和监督性实施等三种形态，认为保障性实施是执政党基于自身的领导地位来引领、支持和推进宪法的全面实施；执行性实施是国家机关根据宪法规定行使职权的行为，包括立法性实施和适用性实施两种；监督性实施是特定主体按照法定程序和方式对国家机关的公权力行为是否合宪进行审查和评价。这说明，宪法实施的方式是多元的，无论是立法实施，还是宪法适用，都不是宪法实施的唯一方式。 （一）修改宪法，实施宪法 依据我国现行《宪法》第62条第1项规定，“修改宪法”是全国人民代表大会的职权之一。宪法是国家的根本大法，宪法具有最高法律效力，宪法的修改主体只能由最高国家权力机关即全国人民代表大会来行使，宪法修改的主体是唯一的，且宪法的修改程序要比其他法律的修改程序复杂。全国人民代表大会行使修改宪法的职权，具体修改宪法，产生了行使职权的法律结果，使修改宪法的规定得到执行，使得宪法内容与时俱进，符合现代化建设的需要，符合时代要求。保证宪法内容的最高法律效力，是最高国家权力机关对宪法规定内容的遵守和执行，是宪法实施的一种特有方式。现行宪法实施以来，全国人民代表大会先后通过了五个修正案，通过修改宪法，既完善了宪法，发展了宪法，也实施了宪法。特别是十三届全国人大一次会议对现行宪法作出的第五次修改，在宪法上确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，充实了加强中国共产党全面领导的内容，完善了宪法确立的国家根本任务、奋斗目标和国家领导体制，设立了监察委员会。这是我国现行宪法实施以来修改幅度最大的一，次夯实了新时代中国特色社会主义发展的根本法基础。 （二）根据宪法，制定法律 宪法是国家法律和各项制度的总依据，是法律制度体系的源头和统领，是制定各种法律、法规、规章的职权依据和效力来源。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径。依法立法的关键是依宪立法，我国立法法的第二次修改完善了依宪立法原则。依宪立法原则的内涵非常丰富，主要包括依据宪法的赋权而立法；根据宪法规定的根本任务立法；根据宪法实施的需要立法；立法应当符合宪法的规定、原则和精神；任何立法都不得与宪法相冲突、相抵触。根据宪法实施的需要制定法律是仅次于修改宪法的最重要的立法活动。经过长期的努力，我们以宪法为核心，主要形成了宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个规范层次构成的中国特色社会主义法律体系，并且这一体系在新时代得到了不断的发展。截至2024年9月13日十四届全国人大常委会第十一次会议闭幕，我国现行有效法律为303件，行政法规约600件，地方性法规1.4万余件，大国立法取得的巨大成就举世瞩目。 在我国的法律体系中，立法法规定的“法律”，是效力低于宪法的法律渊源，是全国人大及其常委会制定的规范性法律文件。其中，全国人大制定的刑事、民事、国家机构等方面法律属于基本法律，全国人大常委会制定的其他领域的法律是基本法律以外的其他法律。“法律”是我国法律渊源的重要形式，是对宪法规定的国家制度和基本国策的具体规定和展开，国家机关、社会组织、公民可以直接执行、适用和遵守。全国人民代表大会及其常务委员会在行使国家立法权制定和修改法律时，在法律条文中直接载明宪法依据条款是中国特色社会主义法治发展进程中宪法实施的独特印记。自新中国成立以来，我国立法高度重视维护宪法的最高法律地位、法律权威和法律效力，明确援引宪法作为依据，不断发展完善宪法相关制度，推动宪法全面有效实施。特别是改革开放以来，经过40年的宪法发展历程，我国逐渐创造出“根据宪法，制定本法”这一宪法实施重要方式，成为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要实践特色。 从立法技术上看，全国人大及其常委会在立法实践中，就宪法依据条款的实施探索形成了多种立法表达形式。(1)“根据宪法，制定本法”。1989年制定的行政诉讼法率先做了“根据宪法，制定本法”的表述，此后，共有70余部法律明确规定了“根据宪法，制定本法”。此外，选举法、民族区域自治法、戒严法、全民所有制工业企业法、矿产资源法等20世纪80年代制定的法律采用了“根据中华人民共和国宪法”的表述。除香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法是在序言第三自然段规定根据宪法制定本法以外，其他法律都是在第一条立法目的和依据中作出了依据宪法立法的相关表述。(2)“根据宪法和实际情况”。例如，妇女权益保障法规定“根据宪法和我国实际的情况”制定本法。民事诉讼法规定“以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定”。刑法规定“根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况，制定本法”。全国人大议事规则、全国人大常委会会议事规则分别规定了根据宪法、全国人大组织法和全国人大（常委会）的实践经验，制定本规则。(3)“根据宪法和其他有关法律规定”。比如，在教育领域，民办教育促进法、义务教育法、高等教育法都规定了根据宪法和教育法制定本法。在监察制度领域，监察官法规定，“根据宪法和《中华人民共和国监察法》，制定本法”。(4)“依据宪法具体条文或规定。”1982年12月公布实施的国务院组织法明确规定“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定制定本组织法”。 自1954年一届全国人大一次会议通过国务院组织法明确规定“根据中华人民共和国宪法第四十八条第二款制定”，到2024年第十四届全国人大一次会议修改国务院组织法明确规定“根据宪法，制定本法”，现行有效的303件有效法律中有116部载明根据宪法制定本法。在第十四届全国人大及其常委会新制定的9部法律中，对外关系法、外国国家豁免法、爱国主义教育法、粮食安全保障法等8部法律明确规定“根据宪法，制定本法”；在修改的18件法律中，海洋环境保护法、公司法等修改中新增加了宪法依据表述，立法法、反间谍法、民事诉讼法、行政复议法等继续明确了立法的宪法依据。此外，在全国人大常委会通过的有关法律问题和重大问题的决定中，全国人大常委会组成人员守则、关于完善和加强备案审查制度的决定也明确“根据宪法和有关法律”而制定。这些立法实践表征着，通过立法实施宪法由不健全到健全、由不完善到完善的变化，标志着我国宪法实施水平由低到高、由好到更好地传承和发展。“根据宪法，制定本法”已经成为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要特色，成为贯彻实施宪法的基础性举措，成为推进合宪性审查工作和建立宪法实施情况报告制度的有力抓手。 （三）立法贯彻实施宪法在法律体系中的具体体现 全国人大及其常委会“根据宪法，制定法律”的宪法实施方式，广泛存在于中国特色社会主义法律体系的七个部门法之中。 宪法相关法部门法中具体规定国家根本政治制度即人民代表大会制度的法律内容，包括国家机构的产生、组织和职权方面。这些宪法相关法部门法和规范性文件包括：全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会会议事规则等。规定基本政治制度如根据宪法制定的民族区域自治制度、基层群众自治制度以及特别行政区制度方面的法律，包括根据宪法制定的民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、香港特别行政区驻军法、澳门特别行政区驻军法、香港特别行政区维护国家安全法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法等，规定国家安全基本制度方面的法律，包括根据宪法制定的国家安全法、国防法、反分裂国家法、反外国制裁法、国家情报法、陆地国界法、国旗法、国徽法、国歌法、国家勋章和国家荣誉称号法、英雄烈士保护法等。规定国家尊重和保障人权以及公民基本权利的法律包括，根据宪法制定的选举法、国家赔偿法、集会游行示威法、戒严法等。 在民商法的部门法中，2020年5月十三届全国人大三次会议编纂通过的《中华人民共和国民法典》，第一条中明确规定了“根据宪法，制定本法”，并对物权、人格权、继承、婚姻等作出具体规定。此外，根据宪法，全国人大及其常委会还制定了农村土地承包法、全民所有制工业企业法、个人独资企业法等。 在行政法的部门法中，全国人大及其常委会根据宪法关于规范公权力、保障公民权利的原则、精神，制定了行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政复议法；根据宪法第27条关于国家工作人员的规定和第67条第16项关于衔级制度的规定，制定了公务员法、监察官法、法官法、检察官法、驻外外交人员法。根据《宪法》第19-25条的规定，制定了教育法、高等教育法、义务教育法、民办教育促进法、体育法、人口与计划生育法、科学技术进步法、科学技术普及法、文物保护法、基本医疗卫生与健康促进法等；根据宪法关于国防的规定，制定了兵役法、军事设施保护法、国防动员法、军人地位和权益保障法等；根据宪法关于国家维护社会秩序的规定，制定了人民警察法、监狱法、反间谍法、反恐怖主义法、社区矫正法等。 在经济法部门法中，全国人大及其常委会根据《宪法》第10条关于自然资源所有权的规定，制定了土地管理法、矿产资源法等；根据宪法关于预算、审计及外商投资的规定，制定了预算法、审计法、外商投资法等；根据宪法关于保护“通信自由和通信秘密”等规定，制定了个人信息保护法。 在社会法的部门法中，根据宪法关于工会和劳动制度的规定，全国人大及其常委会制定了工会法、劳动法、职业病防治法；根据宪法对妇女、老人、儿童等特殊群体权利保障的规定，制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、母婴保健法、退役军人保障法；根据《宪法》第45条关于社会保险的规定，制定了社会保险法。 在刑法的部门法中，1979年全国人民代表大会制定《中华人民共和国刑法》和在1997年修订刑法时均在第1条明确“根据宪法”制定。根据宪法，刑法确立了罪刑法定、法律面前人人平等、罪责刑相适应等基本原则。此外，根据宪法关于维护社会秩序、打击犯罪活动及国家尊重和保障人权的规定，全国人大常委会还制定通过了反有组织犯罪法、反电信网络诈骗法等法律。 在诉讼与非诉讼程序法的部门法中，根据宪法关于诉讼和司法制度的规定，全国人大及其常委会制定了刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法、人民调解法等。 五、建立宪法实施情况报告制度的宪法及相关法依据 进入新时代，党中央在实施全面依法治国战略布局中，把建设中国特色社会主义法治体系作为“总抓手”。中国特色社会主义法治体系，不仅包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，而且包括完善的党内法规体系。在建设法治体系过程中，为了维护国家的法治统一，中央提出建立规范性文件备案审查制度，形成了包括全国人大常委会的备案审查、中国共产党党内法规和规范性文件备案审查、国务院的法规规章备案审查、司法解释备案审查以及地方国家机关备案审查在内的全面的备案审查制度体系。建立宪法实施情况报告制度，可以有国家法律制度和党内法规等不同体系，本文仅从国家法律层面讨论如何通过立法落实党中央关于建立宪法实施情况报告制度的改革部署。为建立宪法实施情况报告制度，我们不仅要遵循科学立法的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，而且必须符合依宪立法、依法立法的制度逻辑，特别是要严格依据宪法及其相关法关于国家机关实施宪法监督和保证宪法实施的职权规定和权力行使原则作为制度创新的基础。 （一）宪法规定的职权和组织原则 宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；规定了中央和地方国家机关根据宪法行使职权的制度框架，还规定了特定国家机关监督和保障宪法实施方面的职权。这些规定是建立宪法实施情况报告制度的职权依据。这里的职权主要分两种：一是执行宪法、遵守宪法的职权。比如，《宪法》第89条规定国务院行使的职权包括“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。二是监督宪法实施的职权。比如《宪法》第67条规定全国人民代表大会常务委员会的首要职权就是“解释宪法，监督宪法的实施”，《宪法》第99条规定地方各级人民代表大会在本行政区域内“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。实施宪法的职权、监督宪法实施的职权、保证宪法实施的职权都属于立法在建立宪法实施情况报告制度时必须规范调整的对象。 我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会听取和审议人大常委会、一府一委两院工作报告是体现人民当家作主的主要方式，报告工作是宪法规定的有关国家机关的职权和职责。一方面，全国人民代表大会常务委员会应当向全国人民代表大会报告宪法实施包括监督宪法实施方面的工作，这是全国人民代表大会行使其“监督宪法的实施”职权的重要途径。全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，是全国人民代表大会闭会期间行使国家最高权力的机关，与全国人民代表大会之间是隶属关系，由全国人民代表大会选举产生，并对其负责、受其监督。对此，《宪法》第69条规定，全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。实践中，在全国人民代表大会召开会议时，全国人民代表大会常务委员会都要向全国人民代表大会报告自上次全国人民代表大会召开以来的工作情况，其中应当包含宪法实施情况的内容。另一方面，为了保证所有国家机关依法履行职责，宪法在明确规定国家机关的组织原则时，特别强调有关国家机关要对产生它的人民代表大会和常务委员会负责，其负责的事项应当包含保证宪法实施的情况。比如，《宪法》第92条、126条、133条分别规定，国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院要对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。在推动宪法实施过程中，这些国家机关不仅有责任遵守宪法，确保其行使职权的活动符合宪法要求，制定的规范性文件和出台的各项规定、政策、措施具有合宪性、合法性，而且也有义务将相关的宪法实施情况向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会报告。 现代法治关于权利与职权的基本原理是，公民的法定权利与义务内容是不同的，权利往往意味着获得某种利益，义务意味着付出利益，权利可以自由行使，可以放弃，但义务应当履行，公民不依法履行义务可能导致违法。对于国家机关而言，职权与职责在内容上是一致的，职权就是职责，不依法行使职权，就意味着失职。因此，凡是行使宪法规定职权的国家机关，都应当按照《宪法》第2条规定的原则，履行报告实施宪法情况的职责。 （二）国家机关组织法 根据宪法制定的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第39条规定：宪法和法律委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。 根据宪法制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第11条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权之一是“（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”；第12条规定，“乡、民族乡、镇的人民代表大会制度行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”；第50条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。 此外，全国人大组织法、国务院组织法、监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法关于实施宪法和报告工作的规定，也是建立宪法实施情况报告制度的法律依据。 （三）立法法及其依宪立法原则 通过制定法律推进宪法内容具体化是推进宪法实施的重要方式之一，重视依宪立法也是建立宪法实施情况报告制度的内在要求。《立法法》依宪立法原则和相关制度的规定不仅为建立宪法实施情况报告制度提供了重要的制度根据，而且也指明了建立宪法实施情况报告制度在立法工作中的重点要求。《立法法》第5条规定了依宪立法原则，要求“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，这就是要求在宪法实施情况报告中首先要总结相关的依宪立法工作情况。 需要注意的是，单靠《立法法》第5条的规定来实现坚持依宪立法原则是远远不够的，坚持依宪立法原则，还需要将依宪立法原则转化为具体的立法技术，在立法工作机制中加以体现。对此，我国《立法法》第23条、36条、58条、110条、112条等条都对立法程序中的合宪性问题做了规定，要求制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例必须符合宪法要求，不得同宪法相抵触；这些规定旨在从程序上确保所有立法都符合宪法的规定、原则和精神，是建立宪法实施情况报告制度的重要依据。 （四）各级人民代表大会常务委员会监督法 为了保障国家权力机关行使宪法规定的监督权，《各级人民代表大会常务委员会监督法》全面规定了全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督权的内容和方式，专门就听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查等监督职权的行使程序做了规定。虽然现行监督法没有明确要求宪法实施主体报告宪法实施情况，但是《各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章专门就“法律法规实施情况的检查”进行了规定。按照法理，各级人民代表大会常务委员会基于“在本行政区域内，保证宪法实施”的职权，也可以在本级范围组织检查宪法实施情况。因而，《各级人民代表大会常务委员会监督法》为建立宪法实施情况报告制度提供了监督法上的依据。 需要说明的是，宪法实施与宪法监督关系密切。学术界对宪法监督有广义和狭义上的不同解释，广义说认为宪法监督是对有关宪法实施的活动实行全面的监督，狭义说认为宪法监督是特定机构以宪法为依据对相关规范和行为是否合宪作出判断并给出相关建议或审查决定的制度。一般认为，宪法监督属于宪法实施的范畴。如学者指出，宪法实施包括宪法的执行和遵守、宪法的适用以及宪法的监督实施三个阶段。然而，在现行宪法监督机制下，宪法对于宪法监督的规定更加侧重于使用狭义的宪法监督概念，强调通过合宪性审查和备案审查制度实现宪法监督的功能，这并不利于最大程度地对宪法的所有实施情况进行全面监督。从保证宪法全面实施的角度看，建立宪法实施情况报告制度就是要跳出以往宪法实施实践中所使用的狭义宪法监督概念的窠臼，在更为广阔的空间和范围内推进保证宪法全面实施制度体系不断丰富、发展和完善。宪法监督是保证立法、执法、司法、守法等各个环节都能维护宪法有效实施的保障性机制，建立宪法实施情况报告制度，可以丰富和发展原有的宪法监督内涵。 六、建立宪法实施情况报告制度的重点 党的十八大以来，全国人大常委会在宪法实施实践中积极探索完善宪法实施情况报告制度，并逐渐形成了宪法实施情况报告的工作惯例。除了由全国人大常委会委员长在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中开篇报告宪法实施情况外，全国人大常委会法工委自2021年起，每年都会向社会发布宪法实施情况年度报告，报告的内容涵盖了依宪立法、推进宪法全面实施、加强宪法实施和监督、深入开展宪法宣传教育等方面的情况。宪法实施情况报告的范围和内容逐年扩大和丰富，例如《2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告》从五个方面总结了2023年度宪法实施的情况，包括“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“选举产生新一届国家机构，保障人民当家作主”“推进合宪性审查，把好立法环节的宪法关”“加强对宪法法律实施情况的监督检查”和“加强宪法理论研究和宣传教育”。受全国人大常委会的指导和影响，近年来，一些地方人大常委会的工作报告中也开始增加了关于宪法实施的内容。这些探索和经验，为我们开展建立宪法实施情况报告制度的立法活动提供了有益的借鉴。下一步，在制定关于宪法实施情况报告制度的立法过程中，我们需要解决好以下几个重点问题： （一）建立宪法实施情况报告制度的基本原则 全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工程。开展建立宪法实施情况报告制度，应当坚持的基本原则包括： 第一，坚持党的领导与人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，三者统一于我国社会主义民主政治的伟大实践，这既是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是建立宪法实施情况报告制度的首要原则。宪法为发展全过程人民民主、充分实现人民当家做主、推进中国特色社会主义民主政治建设提供了重要制度载体，建立宪法实施情况报告制度不仅是为了有效维护宪法的法律权威，更是为了充分保障人民主体地位，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。 第二，坚持全过程人民民主。人民当家作主，是与人民所享有的权利相匹配的。宪法上一切权力的正当性和合法性根源都来自人民，所以人民群众有权要求了解宪法实施情况。全过程人民民主揭示了人民政权的归属，引导基本权利的建构，规约国家权力的配置，是勾连政权、人权与治权之宪制结构与核心元素的枢纽。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的本质属性和特征，强调在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节都要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。建立宪法实施情况报告制度就是要体现全过程人民民主的要求，体现人民群众对于修改宪法、根据宪法制定法律、执行宪法、适用宪法、遵守宪法以及监督宪法实施的全过程的参与，体现我国社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法的本质属性。 第三，坚持充分发挥人大保证全面有效实施宪法的重要作用。在我们国家，任何组织和个人都必须尊重宪法法律的权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得超越宪法法律。“全面贯彻实施宪法法律是各级人大及其常委会的重要职责。新时代新征程，各级人大及其常委会要充分发挥职责作用，坚决维护国家法制统一、尊严、权威，确保宪法法律得到有效实施，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。”建立宪法实施情况报告制度，必须以各级人大及其常务委员会行使监督宪法的实施、保证宪法实施的职权作用的发挥作为制度创新的基本出发点。 第四，坚持系统观念。建立宪法实施情况报告制度是一项制度创新的“系统工程”。一方面，要全面系统地考虑宪法实施方方面面的体制机制因素，依照宪法规定的职权和组织原则，结合实际推进制度创新和完善。另一方面，宪法实施情况报告内容具有整体性和系统性特征，这就要求报告内容能够覆盖宪法实施的所有重要方面，包括立法、行政、监察、司法等各个方面，涵盖中央与地方各个层面。宪法实施涉及多个部门和机构之间的关系与合作，坚持系统观念有利于从全局和整体上把握宪法实施报告制度的体系化设计。更重要的是，由于系统观念不仅关注当前的问题解决，而且注重长远目标的实现，所以坚持系统观念，不仅有助于确保宪法实施情况报告能够及时反映宪法实施的新情况、新问题，而且有助于识别和分析影响宪法实施的关键因素，为宪法实施情况报告制度的完善提供新的经验，从而使宪法和法律更好地适应不断变化的社会环境和法治实践。 （二）宪法实施情况的报告主体—谁报告 习近平总书记强调：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”建立宪法实施情况报告制度首先需要明确宪法实施情况报告主体，只有明确了宪法实施情况报告主体，才能确定宪法实施情况报告的主体责任在谁。根据宪法及相关法关于宪法实施的职权的规定，在我国，行使宪法规定的职权的国家机关都是宪法实施主体。全国人大及其常委会是监督宪法实施的主体。《宪法》第76条规定全国人民代表大会代表有义务协助宪法和法律的实施，属于协助宪法实施的主体。《宪法》序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都是保证宪法实施主体。《宪法》第99条规定地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，因而地方各级人民代表大会是保证宪法得以遵守和执行的主体。在我国，宪法实施主体虽然非常广泛，但宪法实施主体不能自然而然地成为宪法实施情况报告的主体。根据宪法规定的国家机关组织原则，只有国家权力机关的常设机关、国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关负有向产生它的国家机关报告工作的职权和职责，它们才是报告宪法实施情况的适格主体。其他国家机关、武装力量、各政党、社会团体、各企业事业组织虽然负有保证宪法实施的职责，但是不具备宪法实施情况报告的主体资格。 （三）宪法实施情况的报告对象—向谁报告 根据现代民主政治的基本理论，国家的权力来源于人民，建立宪法实施情况报告制度是实现全过程人民民主的重要保障机制，有助于确保全过程人民民主的发展遵循宪法的精神和原则，同时也有助于促进宪法本身的有效实施和发展。换言之，宪法的实施意味着人民意志的实现，向人民报告宪法实施情况理所当然是对人民主权的一种尊重和体现。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据《宪法》第2条和第3条的规定精神，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关应当向产生它的国家权力机关报告宪法实施情况，人大常委会向产生它的人民代表大会报告宪法实施情况，并且向社会公开报告结果。 （四）宪法实施情况的报告内容—报告什么 宪法实施情况报告旨在展现宪法在一定时期内的执行适用和遵守情况，理想目标是促使宪法得到全面实施。宪法全面实施包括宪法文本内容的全部实施、主权空间内的全面实施和宪法的全部实施等三个方面，就是从宪法序言到正文，从宪法规定的国家根本制度、基本制度与重要制度，到宪法规定的基本原则和蕴含的基本精神，在主权管辖的空间区域内，都必须得到切实实行。建立宪法实施情况报告制度，理想的和长远的目标就是要求宪法实施情况报告能够全面反映宪法在国家各个层面的实际实施情况，以确保宪法原则、规定和精神得以充分实现。阶段性的现实目标是国家权力机关的常设机关、国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关就实施宪法的职权或者监督宪法实施的职权的行使情况进行报告。2023年3月7日，第十三届全国人大常委会委员长栗战书受第十三届全国人大常委会委托，向第十四届全国人大一次会议作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时，第一部分的内容就是“全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严”，报告内容从完善宪法及宪法相关法，维护特别行政区宪制秩序，加强合宪性审查工作、提高备案审查工作质量，推动宪法实施和宣传教育等方面总结了过去五年全国人大常委会行使宪法实施和监督宪法实施职权的工作，这为我们确定宪法实施情况报告内容制度积累了重要的实践经验，提供了重要的制度依据。 （五）宪法实施情况的报告形式—怎样报告 宪法实施情况报告是评估宪法实施成效的重要载体和依据。宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程。推进国家治理现代化，形成系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟更加定型，最根本、最核心的就是要维护宪法权威，保障宪法实施，充分发挥宪法作为治国安邦总章程的重要作用。根据我国人民代表大会运行的实际情况，为了全面反映宪法实施情况，应该建立包括专项报告和总体报告两种文本、国家机关报告和负责人依法履职报告两种途径、向人大报告和向社会公告两种类型的宪法实施情况报告形式体系。专项报告聚焦于特定领域或特定条款的实施情况，例如特别行政区宪制问题、选举制度、人权保护等，这类报告重在关注特定的、专门领域的宪法内容实施情况；总体报告则是对整个宪法实施情况进行全面反映和综合评价的报告，不仅包括各个专项报告的内容，而且从宏观角度总结分析宪法实施的整体效果。专项报告和总体报告之间既有联系，也有区别。二者的联系在于，专项报告通常是构成总体报告的基础素材，总体报告可以引用或总结专项报告的内容，都是为了促进宪法的全面有效实施。二者的区别在于各自报告的范围、深度和作用不尽相同。专项报告关注特定领域的宪法实施情况，目的是能够说明在宪法实施过程中是如何解决某项具体问题的，所以在报告议题设定上更为具体和深入，这种报告往往是根据全国人大常委会或者地方人大常委会的要求所做的专项报告。总体报告关注的是宪法是否全面实施的问题，目的是全面、客观地反映宪法实施的全貌，所以报告的内容更加注重广度，一般是向人民代表大会会议报告工作的内容。专项报告和总体报告都属于国家机关报告，而由人大及其常委会选举或者决定任命的国家机关负责人在依法 履行职责时要进行宪法宣誓，在他们向人大常委会报告依法履职情况时，报告内容应当包括其履行向宪法宣誓的誓言落实情况，报告其如何“忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责”，这是建立宪法实施情况报告制度的应有内容。 根据“国家一切权力属于人民”的原则，宪法实施情况报告主体除了应当依法向人民代表大会及其常委会报告宪法实施情况外，还应将报告及其审议结果的决定向社会公开；人大常委会法制工作机构还应当向社会发布宪法实施情况年度报告，以接受人民群众的监督。 （六）对宪法实施情况报告的审议—如何审议 由人民代表大会或者常务委员会审议宪法实施情况报告主体的工作报告，是我国人民代表大会制度的必然要求。为了保证宪法实施情况报告的客观性、准确性，在建立宪法实施情况报告制度的立法过程中，要设计好宪法实施情况报告的审议环节，强化审议标准和审议程序。通过宪法实施情况报告的审议，人大常委会组成人员和人大代表不仅可以系统地了解宪法实施的成效，准确把握宪法在实施过程中哪些方面得到了良好执行，哪些方面还需要改进，而且可以发现宪法实施中存在的不足和障碍，进而提出具体的改进建议或措施。审议宪法实施情况报告的主要目的在于评价宪法实施的效果、发现存在的问题、提出改进措施等。对宪法实施情况报告的审议是建立宪法实施情况报告制度的一个关键环节，对于人大常委会组成人员和人大代表而言，在审议过程中应当紧密结合宪法实施方式开展审议工作，要联系立法、执法、司法、监督、宪法宣誓、宪法宣传教育等宪法实施的各种方式，全面审议宪法实施工作的效果。实践中，充分发挥全国人大宪法和法律委员会在审议宪法实施情况报告中的特殊职权和作用，规范各级人大常委会法制工作机构在审议宪法实施情况报告的活动，是建立宪法实施情况报告制度立法工作不可忽视的问题。 七、结论 党的二十届三中全会做出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”的改革部署，这是贯彻落实党的二十大精神，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，加强宪法实施，履行宪法使命，谱写新时代中国宪法实践新篇章的重大举措。而建立和完善宪法实施情况报告制度，具有科学合理的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑和制度逻辑。以“全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法实施情况报告制度的决定”形式开展立法的条件已经基本成熟，应当在总结以往探索宪法实施情况报告工作经验的基础上，深化立法领域改革，尽快制定实行宪法实施情况报告制度的规范性法律文件。

  2025-03-19

• 汪世荣：“枫桥经验”预防性法律制度建设的实践及其成效

  摘　要：宪法、法律在基层社会的实施，高质量的社会规范不可或缺。从多维视角、立足社会治理的“枫桥经验”预防性法律制度建设，既体现问题导向，又服务基层社会治理，追求良法善治的目标，取得了显著成效。“枫桥经验”预防性法律制度主要包括实行综合治理、追求公正效果、健全制度体系、就地化解纠纷，采取预防措施、坚持效果导向、建立预防机制、彰显预防效果，推动制度进步和完善。依法限缩公权力边界，实现基层社会治理方式规范化、治理手段柔性化、治理机制长效化，彰显了基层群众自治制度的优势。 预防性法律制度可以从多重视角进行研究。立足社会治理视角，对预防性法律制度的阐释离不开基层社会治理实践特别是“枫桥经验”的特定场域。《习近平关于基层治理论述摘编》所强调的“提高社会化、法治化、智能化、专业化水平，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，为预防性法律制度建设提供了根本遵循。预防公权力过度干预基层社会、预防中央和地方立法过细过密、预防矛盾纠纷发生、激化和转化，增强社会凝聚力，激发社会活力；尊重社会，充分发挥社会规范的作用，形成基层社会治理的合力，为预防性法律制度研究提供了新的视角。加强宪法和法律在基层社会的有效实施，践行基层群众自治制度，“枫桥经验”预防性法律制度建设，对推动全面依法治国具有重大现实意义。 一、立足社会治理建设预防性法律制度 预防性法律制度区别于惩罚性、促进性法律制度。学界关于预防性法律制度建设的讨论，大都集中在如何完善国家层面的制度、如何预防矛盾纠纷、如何预防犯罪等方面。例如，主张预防性法律制度主要是为防范各类矛盾纠纷发生而制定的一系列法律规范和制度。具体到法治建设这个领域， 预防性法律制度应当是特指一定范围内的法律制度，这种法律的预防性体现在预防社会上一般主体违法，更体现在预防纠纷的发生。根据公共服务法律体系内涵和预防性法律制度的特征，从狭义看，现行的预防性法律制度主要包括全国人大常委会制定的《仲裁法》《人民调解法》《公证法》《法律援助法》等几部法律。在刑法领域，预防性法律制度属于主动性的法律防御措施，是针对法益侵害的不确定性所采取的防御性措施，属于广义的“犯罪预防”或者“犯罪控制”制度，但是又更加提倡预防性理念。已有研究成果的立足点是法治国家和法治政府建设，因而对预防性的制度目标、制度运行和支撑条件等关注不够，仅从正式制度的层面讨论预防性法律制度，对作为非正式制度的社会规范未予足够重视。本文立足法治社会建设视角，讨论这一主题。 （一）明确制度理念服务社会治理 预防性法律制度的概念，最早见于习近平总书记 2020 年 11 月 16 日的讲话《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。 从社会治理视角研究预防性法律制度，有助于确定其内涵，深化其原理，推动制度完善，发挥制度功能。立足社会治理对预防性法律制度进行提炼和总结，不能脱离“枫桥经验”。 “枫桥经验”是基层社会治理的成功范例，通过创造性解决“四类分子”改造问题，开创了“说理斗争”解决敌我矛盾的方式，不仅丰富了处理两类不同性质矛盾的理论，深化了对两类不同性质矛盾的认识，而且建立了行之有效的社会治理规范、标准，坚持问题导向、目标导向和结果导向，推动生产发展、维护社会稳定、促进文化繁荣。新时代“枫桥经验”“坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到‘小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交’”。践行基层群众自治制度，有助于健全基层社会治理体系，提高治理能力。 立足社会治理必然要求建立“预防为先”的制度体系。从国家和政府层面看，立法需要统筹全局，强调标准化和规范化，因而难免出现制度规范与具体的基层社情不适配的问题，难以有效满足基层治理的实际需要。中国作为统一的多民族国家，各地情况千差万别，若不能因地制宜地制定合理有效的规范，将严重影响制度公平、公正，损害制度品质。因此，灵活性高、针对性强的生产和生活准则，成为保障社会和谐、稳定不可或缺的行为规范。预防性法律制度体现“预防为先”的理念，重视宪法法律的实施，通过充分发挥基层群众性自治组织的独特作用，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体化建设，发挥基层群众自治制度在推动社会文明、进步中的作用。 （二）拓展制度功能实现综合目标 制度的主要功能包括惩罚、教育、规范、引导、激励、评价等多个方面，有些功能，诸如惩罚，尤其是刑罚方法，按照法律保留原则，只有全国人大及其常委会才能设定。同样，对公民基本权利的限制措施，也只能通过法律的方式设定。相反，教育、引导、激励等功能，具有正向评价的属性，只有在中央和地方立法基础上，通过丰富和完善制度体系，充分发挥社会规范的作用才能实现。 中国古代重视社会规范建设，家法族规、风俗习惯、道德准则、行业规范等在社会治理中发挥着举足轻重的作用。这些规范来源于人们日常的生产和生活，经历了长期的发展过程，通过不断改革完善，经过无数次试错得到社会认同，是千百年来人们生产、生活经验的积累和智慧的结晶，系社会成员共同参与制定的行为准则。社会规范生成的机理源于人们的生产和生活实践，制度形成中社会成员的共同参与，保证了其延续性和承袭性。经过长期的沉淀，社会规范具有超越时空的特点，能够更好维护社会秩序，更加具有预防性法律制度的品格。 拓展制度功能，实现综合目标，才能有效保护公民、法人及其他社会组织的权利，维护社会公平正义。如果只强调国家、政府层面的制度建设，不重视社会视角，执法中就可能倚重惩罚性措施而非恢复性措施。对市场主体身份权利与财产的保护既是国家制度的目标，又是社会安定的需要。在调整这些私人领域的法律问题时，应当考虑当事人双方以及可能受到影响的第三方利益的平衡。一方面，在立法实践中，如果缺乏前期调研，未能了解、尊重、总结民商事习惯和交易规范，必然导致立法数量庞大而质量不高的困境。民商事习惯可以作为法源之一种，补充制定法之不足，但调查过程费时、费力，而且如何将这些调查成果转化为法律资源，也是摆在立法者面前的难题。另一方面，在司法实践中，以刑罚和行政处罚为主导的责任追究方式，可能导致对受害人救济不力甚至缺位，如对返还原物、恢复原状、赔偿损失等承担责任方式重视不够，权利保护效果不佳。诈骗所得、非法集资获得的财产，退赔是权利保护的基本手段。案件侦破后，依法返还被骗财产，保护被害人权利，并将行为人是否退赔被害人财产作为衡量其行为社会危害性的依据。否则，将嫌疑人取得的财产，认定为非法所得，予以没收；诸多案件退赔没有落实，却适用罚金。猖獗的电信诈骗，除了打击不力的原因之外，民事责任适用疲软，行为人有利可图，成为违法犯罪屡禁不止的根源。 预防为先的治理目标，系对治理效果的深切反思。“枫桥经验”预防性法律制度既重视制度建设又突出制度绩效，改变单一视角，实现综合目标。问题意识和效果导向，为制度创设和制度运行提出了更高的标准和要求。预防性法律制度建设是社会治理法治化的体现。 （三）创新制度文化发挥先导作用 从社会管理转变为社会治理，虽然是一字之差，但实现了制度文化的飞跃。社会管理体现国家和政府本位，贯穿单向的命令与服从。社会治理强调多元主体合作共治，通过对公权力的规制，实现双赢、多赢和共赢，有利于繁荣平等、公正等制度文化。发挥多元主体作用，形成社会治理共同体，必将为预防性法律制度建设奠定坚实基础。 如何为参与社会治理的各类主体划定界限，克服公权力越界对社会造成的冲击，需要向社会赋权。维护基层群众自治的空间，建立中央立法、地方立法和社会规范三层级行为规范体系，是“枫桥经验”基层社会治理制度体系建设取得的重要成果。另外，如何在基层社会实施宪法和法律，如何使中国特色的基层群众自治制度得到全面践行，如何根据《中华人民共和国民法典》第 10 条的规定正确适用习惯，是对立法效果的考验，也是预防性法律制度需要关注的问题。在多元规范体系建设中，优化顶层制度设计，重视社会规范建设，平等保护市场主体的权利，“预防为先”的制度文化不可或缺。 因而，预防性法律制度促进了制度功能的转变，对其可以从不同侧面进行界定。立足预防化解矛盾纠纷的预防性法律制度，目标是防范各类矛盾纠纷的发生。立足国家制度价值取向层面的预防性法律制度，主要包括《仲裁法》《人民调解法》《公证法》《法律援助法》等全国人大常委会制定的法律。立足公共安全的预防性法律制度，包括事先预防和事后预防两个方面。立足社会治理的预防性法律制度，与“枫桥经验”紧密相关，可以称之为“枫桥经验”预防性法律制度，从制度内容、制度理念和制度文化等不同层面体现“预防为先”的法治建设路径，预防公权力过度扩张，重视赔偿和补偿责任的运用，克服“机械执法”“小过重罚”倾向，维护社会公平，激发社会活力，发挥政府和社会两方面积极性。 “枫桥经验”预防性法律制度建设的工作重点不仅包括完善新的立法领域，还包括以社会效果为导向完善法律执行机制，推动形成社会治理共同体。中国特色社会主义法治建设是一个系统工程，法治社会建设是法治国家和法治政府建设的基础，“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。“枫桥经验”预防性法律制度建设坚持目标导向，激发基层活力，促进社会进步，繁荣大众文化，发挥制度的引导、教育等功能，维护社会公平正义，实现国家长治久安。 二、“枫桥经验”预防性法律制度建设的主要内容 “枫桥经验”预防性法律制度产生于社会治理的实际需要，贯穿于“枫桥经验”产生、发展、沿革的全过程。实行综合治理、追求公正效果、健全制度体系、就地化解纠纷，采取预防措施、坚持效果导向、建立预防机制、彰显预防效果，推动了该法律制度进步和完善。发挥法律的社会治理功能，是国家治理现代化在法治领域的具体体现，强化了制度目标，拓展了制度供给渠道，丰富了制度内涵，增强了制度效能。 （一）实行综合治理采取预防措施 基层社会诸多复杂的因素，需要进行综合治理。“枫桥经验”通过采取综合措施，有效解决了社会治安问题，形成了社会治安综合治理的经验。枫桥镇在全国率先建立覆盖全面的融打、防、教、管、建 于一体的社会治安综合治理网络，有效维护了社会治安，保障了经济发展，发挥了示范引领作用。经过长期的实践和探索，综合治理成为具有中国特色的社会治理基本方法，也成为预防性法律制度建设的突出特点。 “枫桥经验”预防性法律制度重视多元主体在社会治理中共同发挥作用，强调专门机关和基层群众性自治组织的协同配合，专群结合解决社会治理难题；重视党委、政府、司法机关等公权力对社会力量的支持，发挥各类社会组织的作用，共同开展预防、化解矛盾纠纷的工作。诸暨市人民法院通过人民法庭指导人民调解的“四环指导法”，支持人民调解预防化解矛盾纠纷，取得了综合治理的积极成效。 例如，典型案例：人民法庭指导人民调解的“四环指导法”。诸暨市人民法院与诸暨市司法局联合下发《关于加强镇乡（街道）人民调解委员会工作的实施意见》，立足审判，延伸触角，紧紧抓住民间纠纷诉前、诉时、诉中、诉后四个环节，制定针对性强的工作制度，提高指导工作的效能。（1）“诉前”环节普遍指导。建立《法律指导员工作制度》，强化对人民调解组织的指导，力求使民间纠纷能更好地解决在人民调解这一环节。（2）“诉时”环节跟踪指导。建立《纠纷告诉引导制度》，及时妥善地进行引导，力求使民间纠纷能更好地进入人民调解环节而解决。发送《诉讼风险告知书》《调解劝导书》，如当事人愿意由调解委员会调处纠纷的，则由法院开具《人民调解委员会联系跟踪单》，由其持单向调解委员会联系解决。（3）“诉中”环节个别指导。建立《特邀陪审、旁听制度》，实现法院诉讼与人民调解的有机衔接，凡涉及经过人民调解委员会处理过或较为典型的民间纠纷，有的放矢邀请相关调解员参加旁听，提高调解员的法律业务水平和调解技巧。（4）“诉后”环节案例指导。建立《人民调解委员会调解协议审理结果反馈制度》，对人民调解组织进行具体的案例指导，以扩大办案的社会效果。诸暨市人民法院的这个做法，节约了当事人成本，和睦了双方的关系；分流纠纷，减轻了法院的压力；规范调解，推动了人民调解的发展；维护稳定，树立了司法的威信，最终实现了矛盾纠纷多元化解中的双赢、多赢和共赢。 “枫桥经验”预防性法律制度建设，通过采取积极的措施，发挥党委、政府、企事业单位、社会组织、基层群众性自治组织和公民个人作用。枫桥镇综治中心统筹各个部门和政府力量，形成治理合力，克服“七站八所”各自为政的状况，有效解决了社会治安这一难题。1996 年中共诸暨市委办公室转发市委政法委、市综治委《关于加强镇乡政法综治组织规范化建设的意见》的通知（市委办［1996］48 号），明确规定镇乡社会治安综合治理领导机构是党委、政府领导社会治安综合治理工作的专门机构。镇乡社会治安综合治理委员会由乡镇党委或政府一名主要领导牵头，并确定一名副职领导具体负责，由公安派出所、法庭、司法、民政、武装、教育、妇联、团委、土管等与社会治安关系密切的部门领导组成，下设办公室，配备一定数量的专职干部，负责处理辖区社会治安综合治理的日常工作。通过建立工作报告、资料台账、工作例会、信息共享、横向联系、考核评比等制度，实现社会治安综合治理工作的统筹协调，有效预防化解复杂矛盾和纠纷。 （二）追求公正效果坚持预防导向 “枫桥经验”预防性法律制度建设为公权力运行的程序和结果提出了明确的要求。实现社会公平成为行政执法和司法效果的评判标准。制度成效受到重视，科学合理的制度运行促进社会治理机制不断完善。 例如，诸暨市人民检察院保护乡镇企业合法权利。诸暨市人民检察院在办案过程中，本着为企业服务、为经济建设服务的根本指导思想，正确执行政策法律，促进了企业的经济建设。诸暨无缝钢管厂是一家骨干乡镇企业，经济亏损逾三十万余元，引起全厂职工的强烈不满。诸暨市人民检察院根据群众匿名举报的线索，于 1989 年 12 月调取了该厂近三年的全部账据，从查账入手，内查外调，经过三个多月的艰苦努力，查清厂长金某某、会计赵某某、副厂长马某某合伙贪污集体资金二十万一千余元的事实，三名腐败分子最终受到法律制裁。同时，协助城西办事处加强了对该厂的领导，配备了新的领导班子，将追回的十七万元赃款迅速返还转入生产费用，解决了该厂周转资金困难。 “枫桥经验”预防性法律制度建设强调对行政执法和司法效果的检视，追求公正的程序、公开的结果和公道的理由，追求良好的社会效果；重视发挥多元主体的作用，党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展，凝聚起改革发展的全民共识；注重制度绩效，推动经济发展、社会稳定，取得矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步的良好效果，充分发挥社会治理中“法治保障”的作用。行政执法、司法过程中重视采取积极有效措施挽回受害者损失，成为“枫桥经验”预防性法律制度的突出特点。 （三）健全制度体系建立预防机制 社会规范建设，完善了制度结构。“枫桥经验”预防性法律制度通过明确公私、群己界限，赋予社会自治动力。自治章程、村规民约、社区公约、风俗习惯等与居民的生产、生活密切相关，许多内容是长期生活经验的积累，是社会生活的规范化表达。社会规范建设具有针对性强的特点，强调自我约束，相互监督制约，形成独特的治理机制。 例如，诸暨市“村级治理五件事”。“村级治理五件事”通过承诺、践诺和评诺机制，实现精细化的服务和管理。网络化、智能化环境为践行新时代“枫桥经验”创造了良好的环境和条件，科技支撑，数字治理，适应现代社会对效率和公正的要求。“村居治理五件事”主要内容包括：第一，“三资”管理（资产、资金和资源管理）零违规；第二，“四不”承诺（不参与村里的工程项目、不违规发展党员、不参与非正常上访、不履职就辞职）零违背；第三，“四违”（违法建设、违法开采矿山、违法洗砂、违反殡葬管理规定，或者放任、默许甚至教唆村民出现上述行为）零容忍；第四，村级工程零投诉；第五，村级招待零支出。基层群众自治性组织的负责人如何为基层群众服务，需要向“选民”进行履职承诺，并通过“亮诺”，明确自己的工作思路和目标。基层群众通过比较和鉴别，进行民主决策，民主管理。诸暨市明确规定，每年 3 月 28 日为村务公开日，对集体项目投标、宅基地审批、水电费收缴等村民比较关心的内容，分季向村民公开，接受群众监督。对于基层群众性自治组织负责人的履职情况进行“评诺”，并 提出改进的意见和建议，充分体现了基层群众的主人翁地位。 宪法和法律在基层得到全面实施，是新时代“枫桥经验”预防性法律制度建设的重大成果。无论社区矫正制度、青少年犯罪的预防制度，都离不开社区的参与，因而，社会规范的作用更直接、更有效。加强社会规范建设，充分发挥其在社会治理中的作用，能够有效引导社会风气，和睦邻里关系，减少矛盾纠纷，从而实现源头治理。 社会规范立足生产和生活经验，通过亲情、乡情和友情，满足多元治理主体的多样化、多层次需求。扎实推进自治、法治和德治“三治结合”，满足基层社会治理对制度规范的需求。基层群众自治制度虽然是宪法和法律制度，但是，“依法自治”并非仅仅通过细化宪法和法律来完成。相反，宪法和法律为基层群众自治活动确定了原则和范围，属于社区居民自治事项的内容，需要以社会规范的形式予以细化。基层群众自治制度要求回应村民（居民）参与经济和社会事务管理的诉求，拓展参与政治和社会事务管理的渠道，实行直接民主机制，建立健全以民主、公开为核心的规章制度，包括村民选举制度、村规民约制度和村务公开制度等。村民（居民）自主选出村级（社区）班子，使民情、民意、民智真正在决策管理中得到体现；依照宪法、法律，通过村民（居民）代表大会决议，制定上合宪法法律、下合社情民意、简单明了、具体实用的村规民约、社区公约等，实现自我教育、自我管理和自我完善。充分发挥道德评议的作用，运用道德力量调节家庭成员之间、群众之间、干群之间的纠纷和矛盾，道德评议在城乡社区治理中具有不可替代的作用。 （四）就地化解纠纷彰显预防效果 包括矛盾纠纷就地化解在内的社会治理诸多任务，均需要上下贯通、部门联动、齐心协力、合作完成。“帮教”是“枫桥经验”发展过程中形成的一项重要制度，枫桥镇普遍建立了由治保、调解干部和党员骨干、离退休老同志参加的帮教小组，帮助教育违法犯罪人员。另外，对外逃流窜、经常偷窃、扰乱社会治安的违法犯罪分子，立足于拉，尽力挽救，做艰苦细致的帮助教育工作。通过规范化的管理，保证帮教对象获得稳定的收入、具有安定的生活，取得了良好的效果。 “枫桥经验”产生之初，就认识到了强制措施的局限性，即通过警察、监狱、军队等国家机器，并运用行政和刑事强制手段，激烈对抗，迫使服从，极易导致群体之间、个体内心的对抗；强调刚柔相济，重视事前预防，运用帮教措施，对违法犯罪人的改造更容易取得事半功倍的效果。 例如，何某某的转变。檀溪公社夏湖大队何某某 21 岁，与继母闹矛盾，到处流窜。先后被适用过劳动教养、扣押审查、强制劳动、少年管教、集训等处罚措施，先后被上海市公安局、杭州市公安局、诸暨县公安局拘留6次，但放出来后照样作案，被遣送原籍 4 次。大队党支部研究，除了社员管以外，设立“专管员”，担任“专管员”的徐仁传与何某某一起出工，一起休息，帮助他，鼓励他。由于切实感受到来自组织的关心和温暖，解决了生产和生活中的困难，何某某最终发生了根本转变，成为守法的公民。 “枫桥经验”预防性法律制度重视企业职工遵纪守法自觉性、安全防范意识和规范操作养成，重 视职工生产技术、操作技能培训教育，有效防范安全责任事故。职工教育制度有效预防责任事故的发生，对安全生产起到了积极的作用。诸暨市通过“人民调解进民企”，企业参与社会治理有效预防化解了大量矛盾纠纷，使企业成为维护社会和谐稳定的重要力量。 “枫桥经验”预防性法律制度建设过程中，重视广泛开展丰富多彩的社区文化建设，形式多样、积极向上的文体活动，有助于提高城乡居民的整体素质。丰富的业余生活，增强了公益意识，推动社会风气转变。而且，做好挽救人、转化人的工作，化消极因素为积极因素，对有轻微违法犯罪的人员和“两劳”回籍人员，耐心细致帮教，“不推一把拉一把，不帮一时帮一世”，取得了积极成效。 践行中国共产党领导下的基层群众自治制度，行之有效地规范动员群众广泛参与社会建设，全面实行全过程人民民主，保障城乡社区居民有效参与公共事务和公益事业。“枫桥经验”预防性法律制度建设发挥中国共产党的政治优势，通过“党建 + 社会治理”创新工程、返乡走亲制度、新市民政策等改革创新举措，坚持源头治理、系统治理和依法治理，体现综合治理的要求，推动了和谐社会秩序的构建。依法保护公民、法人和其他社会组织的合法权利，扎实的维权成为维稳的必由之路。 三、“枫桥经验”预防性法律制度建设的成效 “枫桥经验”预防性法律制度体现了制度功能的转变：从单纯的制度建设，转向综合的环境和条件建设，并涵盖制度供给、制度运行及制度绩效等方面。 （一）治理方式规范化 “枫桥经验”预防性法律制度不仅促进法律制度自身的发展完善，推动制度变革，还塑造了良好的政治、经济和文化土壤。社会规范的主要功能是优化社会运行的环境和条件，尊重社会自身的运行规律。“枫桥经验”预防性法律制度遵循基层社会治理的内在逻辑，形成自上而下和自下而上相结合的基层社会制度供给状态，特别是健全完善的各类社团组织章程、村规民约、社区公约、风俗习惯等社会规范，充分发挥其调节群众生产生活关系的作用，最大限度实现整体性预防化解矛盾纠纷的效果。《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》和《绍兴市“枫桥经验” 传承发展条例》等“枫桥经验”地方立法从不同层面明确了基层社会治理中要发挥村规民约作用，推动全过程人民民主落细落实，不断提升基层群众性自治组织的能力水平，尊重基层群众的首创精神。 “枫桥经验”预防性法律制度契合基层社会自身运行规律，推进了社会治理法治化进程。 （二）治理手段柔性化 基层社会治理中涉及制度的功能、规范形式、绩效评价等因素，需要调动各部门、多主体的积极性、主动性。立足特定区域和领域，增强社会成员、团体内部凝聚力、向心力和亲和力的柔性化治理，强调主动作为、积极预防。为减少宅基地和农民翻建新房过程中的矛盾，诸暨市的土管城建部门和各村完善了建房审批“四公开四到场”制度，即土地审批计划、审批手续、地点户名和结果公开；审批前、基地定桩、墙体砌砖和建成后验收到场，既严格依照政策办事，又充分考虑左邻右舍的利益，防止房屋建成后产生纠纷。实践中还存在房屋翻建，需要四邻书面签字同意的习惯，旨在促进睦邻友好，有效预防可能发生的矛盾纠纷。 “枫桥经验”预防性法律制度通过采取积极有效的措施，防止、减少矛盾纠纷发生，未雨绸缪，实行预测预防预警，就地化解矛盾纠纷。柔性化手段追求治理的效果，增强了治理的共识。 （三）治理机制长效化 坚持标本兼治。诸暨市党政部门正确把握治标与治本的关系，认识到及时化解、依法打击是治标，深化改革、加快发展，提高人民群众素质，加强干部队伍建设，营造一个公平、公正的社会环境是治本。基于这一认识，重视抓改革、促发展，抓宣传、常教育，抓村务公开、政务公开，抓基层民主政治建设和干部队伍整体素质的提高。促进全社会形成正气，从源头上消除矛盾纠纷。抓责任落实，抓基层基础，抓协调配合，抓经济发展，实现社会稳定与经济发展的良性互动。 行之有效的“枫桥经验”预防性法律制度建设，充分发挥基层政权在社会治理中的作用，保障其服务群众的效率和效果，使得矛盾纠纷化解在基层，增强了群众的安全感、获得感、幸福感。在党委领导下，政府和社会力量相互配合，多措并举，标本兼治，“枫桥经验”预防性法律制度建设为城乡社区有效治理提供了更加坚实的制度保障。上下同心、目标同向的治理文化，自治、法治、德治“三治结合”，增强了社会治理的凝聚力。 四、预防性法律制度建设的意义 （一）激发自治活力 基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度的重要内容，其主要功能是激励基层群众参与公共事务管理、公益事业活动，减轻政府治理的难度，降低社会治理的成本。“法治实质上是从制度上对国家权力的限制。……通过制度的方式来约束政府，就是现代社会的创新。”强化宪法法律在基层的实施，健全社会规范，明晰公权力的范围，“把权力关进制度的笼子”，才能为社会自治留下恰当的空间。 中国古代基层社会的组织形式丰富多样，包括血缘、地缘、业缘、趣缘等团体。其中，业缘主要表现为“会”，各行各业的管理，主要通过行业组织及其自主制定的规范予以维系。村规民约具有悠久的历史，陕西蓝田的《吕氏乡约》、江西赣南的《赣南乡约》，在中国传统社会治理中都发挥了重要作用。 从治理主体来看，制度发挥着对人的行为进行规制的作用，包括行为预期、行为规范和行为认同。 “枫桥经验”预防性法律制度推动预防纠纷与化解纠纷结合、化解纠纷与制度完善统一，最大限度发挥社会自我修复和自我更新的功能。要坚持顶层设计，重视基层创新，立足社会视角考察法律制度的作用，评价其效果。 （二）减小治理成本 基层群众不仅是生产和生活的主体，而且也参与行为准则的制定，社会规范能够最大限度反映和体现特定时期、特定群体的意志。和睦的社会关系，诚信、友善的社会秩序，会促进社会生产力的发展，维护生产和生活秩序。增强法律制度供给中的公众参与，可以有效激发群众自觉，为预防化解矛盾纠纷献计献策。完善矛盾纠纷多元化解方式，为当事人提供更多诉求表达和利益维护通道，无疑是建设更高水平法治中国的必由之路。与此同时，“枫桥经验”预防性法律制度中有关生产和生活的行为准则，丰富了调处息争不可或缺的规范依据。可以说，“枫桥经验”预防性法律制度在优化制度结构的同时，也降低了治理成本。 实践中矛盾纠纷转化和激化，“小事拖大，大事拖炸”，主要原因在于疏导、处理不及时。社会力量和民众的广泛参与，有助于及时化解矛盾纠纷，优化社会治理效能。“枫桥经验”预防性法律制度以权利保护为崇高目标，维护社会和谐稳定，通过基层治理体系和治理能力现代化推动国家治理现代化进程。 （三）增强制度效益 影响和制约制度发挥作用的因素多种多样，“在一个社会中，公众参与度越高，制度的公正性也会越高”。中央和地方立法中的群众参与，对于制度质量提高具有重要的意义。基层民主是直接民主，基层群众自治组织和行业协会畅通了基层群众参与社会治理的渠道。公平公正的社会规范，促成“政简刑轻”的制度风格，形成“疏而不漏”的治理效果。规范行为，“法律不外乎人情”，从制度绩效看，“枫桥经验”预防性法律制度因其实施的低成本和高效率而具有无可比拟的优势。 “枫桥经验”预防性法律制度重在权利保护，强化法律的社会属性，促进社会长期稳定，国家长治久安。习近平总书记指出：“‘枫桥经验’发展到今天，最重要的成果和最鲜明的特色就是实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一，要总结推广这一成果。”重视中央和地方立法在基层的实施，在行政执法、司法活动中牢固树立权利保护意识，大力加强社会规范供给，发挥社会规范作用，充分发挥制度的教育、引导、激励等作用，“枫桥经验”预防性法律制度建设正当其时。 五、结　论 “枫桥经验”产生之初就重视制度建设，形成了“枫桥经验”预防性法律制度，通过“对症下药，因人施教”，“及时批判，经常考核”，“政策兑现，给予出路”，并团结出身“四类分子”家庭的青年，对改造好的“四类分子”及时摘帽等工作，取得了积极成效。推动思想改造，减弱社会对抗，调动了全社会的积极性。“摘掉一顶帽，调动几代人”，良好的社会治理成效，彰显了“枫桥经验”预防性法律制度的品质。发展完善阶段的“枫桥经验”，践行党领导下的基层群众自治制度，坚持合情合理合法化解各类矛盾纠纷，为司法公正夯实了社会基础。摒弃“逐利执法”，重视社会规范的作用，切实保护公民、法人和其他社会组织的权利。这一阶段的“枫桥经验”预防性法律制度公正、高效化解矛盾纠纷，有效维护社会稳定，有助于实现良法善治的目标。 总之，六十余年的发展历史表明，“枫桥经验”预防性法律制度建设发挥中央和地方的积极性，尤其是充分发挥社会规范在法治体系中的作用，优化了制度结构，提升了治理效能。“枫桥经验”预防性法律制度丰富了预防性法律制度的内涵，对中国特色社会主义法治从制度理念、内容、效果等方面进行了新的诠释。强化社会治理的基层基础建设，充分发挥法治在基层治理中的作用，赋予了中国特色社会主义制度强大的生命力。

  2025-03-17