十九大报告将防范化解重大风险列为“三大攻坚战”之首，防控地方政府债务风险是其中的重点之一，2018年全国财政工作会议重申要有效防控地方政府债务风险。多年来，地方政府债务形成了体量巨大的“堰塞湖”。如何厘清地方债的投资与风险关系？如何破解地方债的死循环、疏导由此形成的“堰塞湖”？近日，证券时报记者采访了我国著名的经济法专家、西北政法大学原经济法学院院长强力教授。
地方政府融资平台曾屡立奇功
强力教授是国内较早从事经济法研究和教学的专家之一，他在教学之余经常到各地讲授地方政府投融资的法律风险。他说，地方政府投融资平台作为我国经济发展特定阶段的特定产物，在促进我国经济发展、推进城镇化建设等方面发挥了不容忽视的作用。但由于其自身的畸形特质，其功绩背后也隐藏着不小的风险隐患。
强力介绍，地方政府融资平台源于上世纪80年代末，当时国家城市现代化建设刚起步，市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足，各地方政府先后设立了一些“市政公司”“城投公司”或“交通公司”，如上海久事公司。分税制改革之后，地方财政收入更加不足，各种融资平台公司被纷纷设立以缓解财政不足的矛盾，这一阶段可称之为融资平台的萌芽期，这些投融资平台曾经起到了非常好的效果，为地方发展屡立奇功。
此后至2008年金融危机之前，各地方政府根据自身条件的不同，形成了不同的发展模式，如重庆的“八大投”模式、芜湖模式等，这一阶段可以称之为融资平台的发展期，2008年金融危机的爆发，中央政府推出“四万亿经济刺激计划”，地方政府融资平台呈爆发式增长，这一阶段可称之为融资平台的爆发增长期。2010年开始，中央政府就意识到地方政府融资平台增长过快对经济发展带来的负面作用，所以出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号予以规制，到目前为止这一阶段可称之为融资平台的规范期。
十九大报告将防范化解重大风险列为“三大攻坚战”之首，防控地方政府债务风险是重点之一，2018年全国财政工作会议重申要有效防控地方政府债务风险。地方政府债务是怎么样形成“堰塞湖”的？
强力认为，当前地方政府债务被认为是制约我国经济发展的“灰犀牛”之一，国家审计署根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，将地方政府性债务进行了划分。第一种债务是地方政府负有偿还责任的债务，即地方政府直接发行债券或中央政府代发的债券应偿还的债务。第二种债务则是负有担保责任的债务，长期以来地方政府被限制进行举债融资和担保，但地方政府通过设立融资平台注入一定的资产，并通过向金融机构出具“担保函”、“承诺函”、“慰问函”等各种形成的具有实质担保性质的文件，形成了地方政府债务。第三种是政府可能承担一定救助责任的债务，是指经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府为发展公益事业可能需要承担救助责任的债务。三种债务的叠加，形成了大量的地方政府债务，地方政府短时间内不能进行消化，进而形成了地方政府债务的“堰塞湖”。
地方政府债券如何做到合规合法
2014年《预算法》修订之后，允许地方政府可以独立发行地方政府债券，成为地方政府合法举债的唯一途径。目前，地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。2017年开展的优先选择土地储备、政府收费公路两个领域在全国范围内开展试点拓宽了专项债券的领域，2017年发行的深圳市轨道交通专项债券成为全国首例轨道交通专项债发行，更加拓宽了专项债券融资的范围，专项债券的发行不仅缓解了政府财政不足的现实，更能保证基础设施项目的建设。
强力教授指出，要匹配好发行置换债券和地方政府实际债务量之间的关系，避免地方政府债务到期而无法偿还的问题。
原证监会主席肖刚在今年5月指出，要“深化地方投融资体制改革，严禁违规融资、变相举债”，强力教授结合自己的实地调研得出结论：目前确实依然存在违规融资、变相融资的现象。违规融资主要集中在违规出具承诺担保函，如2017年审计署的32号公告就明确指出，江西省九江市向九江银行以政府承诺的形式违规举借政府性债务4亿元并长期闲置；陕西省韩城市4个部门形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元；甘肃省兰州新区农林水务局违规出具承诺函，形成政府性债务1.92亿元；湖南省长沙市望城区违规出具承诺函，形成政府性债务1.4亿元；海南省海口市违规出具承诺函，形成政府性债务53.43亿元。变相融资的现象主要指地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规进行举债。
对于官员热衷发地方债、卸任后甩下烂摊子的情况，国家相关部门也制定了追责机制。早在“国发〔2014〕43号”、“财预〔2017〕50号”及相关法律文件中也已经提到了责任追究机制，去年召开的在第五次金融工作会议中明确提出对地方债实行终身问责并倒查责任，明确了责任追究机制。
5月17日，国家发改委与财政部联合发布《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》，指出严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。
强力认为，这一政策的出台，从规范信息披露、加大事中事后监管力度、健全责任主体信用记录等方式规范融资行为，有一定的促进作用，但基于当前地方政府债务的现实完全实现合法合规仍有一个过程。
尽快全面摸清地方债的实际存量
长期以来我国形成了依靠三驾马车(投资、出口、内需)拉动经济增长的理念，过度倚重投资在经济发展中的占比，这也是地方政府总是有举债冲动的原因。
财政部2017年11月掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”，对不符合规范的假PPP项目进行集中清退。从财政部PPP中心公布的数据来看，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元。
强力分析到，PPP模式的成绩是毋庸置疑的，在地方政府举债只能发行债券前提下拓宽资金来源渠道，支持地方基础设施项目的建设。目前存在的“假PPP”项目表面看会增加政府的负债，实际为长期以来地方政府融资思维的一种延续，财政部大力度的清理违规项目就是要打破这种思维。
如何分辨假的PPP项目？强力说，在现实操作中地方政府以承诺回购、承担社会资本方的投资本金损失、承诺最低收益等形式保证社会资本方的收益，实为以“假PPP”项目进行举债融资。分辨假PPP项目最核心的就是确保投资的真实性，为“真股权”项目，而非“明股实债”类项目。
全国人大财经委副主任委员贺铿5月19日在北京参加某论坛时，详述了中国经济面临的一系列深层问题，谈及地方政府债务时称，中国的地方债大概是40万亿，但地方政府就没有一个想还债的，甚至许多地方连息都还不起。对此，强力说，首先要明确40万亿债务的数据来源是国外机构的评估，中国地方债务具体规模有多大评估的数据只能作为参考，具体的债务规模有赖于统计的口径的确定。另外一点就是要明确地方政府债务偿还的主体，对于地方政府发行的债券以财政资金作为偿还来源有法律约束效力；地方政府融资平台的债务当前偿还主体为融资平台本身。当前应在统一统计口径的基础上确定地方政府债务规模，明晰债务偿还主体。
“要敢于让资不抵债的地方融资平台破产。”强力教授指出，“国发〔2010〕19号”剥离了融资平台与地方政府之间的关系，其成为独立承担责任的法律主体。现在，我们也应对地方融资平台的发展分类对待，对于已经资不抵债无法偿还债务的平台要勇于使其进行“破产”；对承担有稳定经营性收入融资平台公司，要按照《公司法》等法律的有关规定，充实公司资本金，清查政府官员在平台公司任职的情形，完善公司治理结构，最终使其成为《公司法》意义上独立承担责任的商事主体。
采访结束时，强力呼吁：要在国内尽快制定地方政府性债务的统计口径，全面摸清地方政府性债务的实际存量，如此才能进行有效化解。
