齐鲁学刊2024年第6期
作者简介：刘坤轮，男，法学博士，中国政法大学法学教育研究与评估中心教授，博士生导师。
摘要:当前,作为一种社会治理模式的“枫桥经验”,在顶层设计层面和基层社会层面都和人民调解制度关联了起来,但“枫桥经验”和人民调解二者各自的独立运作逻辑和双方的互动边界并未得到很好的澄清。系统梳理“枫桥经验”和人民调解的本质属性,在此基础上对实践层面二者关系交汇进行现实描述,并对“枫桥经验”切入人民调解进行应然理论构建,从而形成用以判定实践中人民调解对于“枫桥经验”借鉴的基本判准,对于理解二者关系具有重要意义。只有充分尊重二者逻辑和功能界限,才能切实保障“枫桥经验”成为人民调解创新发展的良性动力,最终通过助力人民调解化解基础社会矛盾,提升我国社会的基层治理水平。
关键词:“枫桥经验”;人民调解;基层治理;关系
引言
经过几十年的发展,“枫桥经验”已经成为基层治理现代化的总符号和典型样本。无论形式、内涵发生多大的变化,其依靠群众化解矛盾的实质并没有变化,这一点也可以从具体的社会治理实践中反映出来。近年来司法部开辟了专栏,介绍各地学习实践“枫桥经验”,创新社会治理的新样态。其中,关涉“枫桥经验”的各地动态中涉及综合治理和人民调解工作的就有28条。从法学的角度来看,依靠人民群众化解矛盾与人民调解具有概念上的天然相关性,特别是随着我国进入多元化纠纷解决机制结构调整的新阶段,如何将“枫桥经验”与多元化纠纷解决机制特别是其中的人民调解机制关联起来,成为实现中国治理经验延续和现代化基层治理模式创新的一项重要课题。
纵观既有研究,学者多从“枫桥经验”本身出发展开相关研究,虽然在其历史发展、生成流变、传承创新、体制机制以及未来模式等多方面取得了大量成果,却较少关注其与相关机制的互动关系。值得注意的是,人民调解这一重要的法政机制往往被简单地视为一种内在于“枫桥经验”的纠纷解决机制,而鲜有研究将二者之间的概念关系和功能互动予以揭示。一个不容否认的判断是,“枫桥经验”作为当代基层社会治理的核心观念,必然会与人民调解发生实践上的关联。那么,在规范层面,“枫桥经验”是人民调解的上位概念,还是两者具有其他复杂关系?在实践层面,“枫桥经验”切入人民调解会产生何种效果?“枫桥经验”之于人民调解是构成一种升级还是会造成异化?如何保证“枫桥经验”在切入人民调解过程中,不出现背离人民调解发展规律的情况,进而成为人民调解创新发展的有利资源?凡此种种涉及诸多基础理论问题。这既需要在现实层面关注二者实践中的互动,也需要提炼应然的规范性框架,探寻二者的作用边界,并以此确保人民调解制度的健康发展,以及“枫桥经验”的真正落地。因此,如何将深埋在“枫桥经验”之中的和人民调解密切关联的逻辑框架提炼出来,形成一种有效的知识并予以沉淀,使之不仅仅成为一种方向性的观念和符号,便成为一项有意义的工作。对此,本文尝试从知识社会学的进路,对“枫桥经验”的发生、内涵、历史变迁予以梳理,解读它介入人民调解的制度进路,以期在智识上推进对二者的理解,并且能够将人民调解制度和当代社会治理之间的逻辑关系更加清晰地展示出来,为未来人民调解制度的健康和创新发展提供一种思路。
一、“枫桥经验”:产生、发展与本质
有效的实践需要上升为一种方向性的观念,提炼为更具逻辑性的概念,最终才能将丰富的经验成就固定为未来实践的指南。在这个意义上,无论是“枫桥经验”还是人民调解,都具有较强的概念属性。概念间的逻辑关系需要建立在对各自概念本质把握的基础上。因此,要澄清“枫桥经验”与人民调解之间的关系,首先需要对“枫桥经验”形成和发展的基本线索及其制度内核作出清晰的刻画。
(一)从社会主义教育到社会治安综合治理
“枫桥经验”的形成和发展涉及几个不同的历史时期,在不同时期,其具体表述和侧重点有所区别。区分不同阶段“枫桥经验”的定性,探求变化中的不变,对于更深刻地把握“枫桥经验”的本质具有重要的意义。虽然“枫桥经验”产生于20世纪60年代,但是其秉持的精神原则却延续自中国共产党在革命年代形成的群众路线。群众路线实现了党的领导和依靠群众的有机统一。这一精神原则在20世纪60年代特定的历史背景下,在基层治理的领域,被正式提炼为“枫桥经验”。随后在社会主义的建设、改革、发展的各个阶段,随着政治、经济、社会环境的不断变化,“枫桥经验”的内涵、表现方式和工作方法也与时俱进地不断发展。从历时性的角度,可以将“枫桥经验”总结为以下几个阶段:
第一个阶段可以称之为“社会主义教育”阶段,这一阶段也是“枫桥经验”的形成时期。为了应对复杂的国内外形势,稳定国内局面,在广大基层通过教育改造“四类分子”,进而巩固新生的人民民主政权,成为摆在全党和各级政法机关面前的一个重大的时代课题。1963年初,社会主义教育运动在全国城乡开展起来。作为浙江省试点的诸暨县枫桥镇通过依靠群众、发动群众的方式对“四类分子”进行改造,取得了显著的效果,并形成了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的重要经验。这一经验不仅得到中央的充分肯定,而且得到毛泽东同志的批示,并最终向全国推广,由此“枫桥经验”成为政法战线的一面旗帜。显然,在这一阶段,“枫桥经验”的核心目的是完成社会主义教育,稳定国内秩序。可以说,其发挥的主要是一种针对“四类分子”教育和改造的功能,其背后的逻辑是由政治上的“敌我矛盾”支配的。需要注意的是,在这一时代背景下,“枫桥经验”又不仅仅是执行中央方针政策的策略性工具,其所形成的发动群众、依靠群众,就地化解矛盾、解决问题的精神原则和工作方法具有超越时代的意义,这也成了其具有持续生命力的源泉。
第二个阶段是面向社会治理的转型阶段。起源于20世纪60年代的“枫桥经验”虽然由于特殊的历史原因沉寂过一段时间,但是改革开放以后,党和国家的工作重点也转移到了以经济建设为中心上,“枫桥经验”产生之初的敌我矛盾已经基本消失。由于“农村治安问题依然复杂,依然要依靠群众,实行帮教的顶层态度”,历史的智慧再次闪耀在“枫桥经验”的发展过程中,“枫桥经验”逐渐焕发活力。此时,“枫桥经验”面向的核心工作逐渐从处理敌我矛盾向治理人民内部矛盾转型升级。这一转型的标志性事件之一就是,1982年诸暨县司法局的简报在介绍“枫桥经验”时,提到了要运用“枫桥经验”重视调解工作,“枫桥经验”纳入了民事调解的经验,其组织设置也从治保组织发展到建立各种调解组织。正是在这个节点上,人民调解开始在正式层面和“枫桥经验”建立起了某种关联。到1993年举行纪念毛泽东同志为“枫桥经验”批示30周年大会之时,“枫桥经验”已发展成为基层社会治理的典范经验。1998年,“枫桥经验”实现了“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的内涵延展,并在2003年形成了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的核心理念。值得注意的是,“枫桥经验”在产生之初,虽然有独特历史背景和时代烙印,但是其所具有的核心精神原则超越时代,被很好地继承下来。随着时代变迁,稳定和秩序成为重要的现实关切,而“枫桥经验”则成为为中国改革开放事业创造稳定局面的利器,不断解决着发展过程中遭遇到的各种具体矛盾和问题,“以预防和调解解决社会矛盾纠纷为切入点、以社会治安综合治理为主要治理技术、以平安创建打造稳定的社会环境为目标,强化党委、政府对村民自治的领导和监督,通过加强党的领导和村级组织建设,以规范基层社会治理,实现社会和谐稳定的一种经验”,在实践中也不断完善发展了起来。
第三个阶段是社会治安综合治理的深化阶段。在这一阶段,“枫桥经验”成为我国基层治理现代化的表征符号之关键。党的十八大以来,习近平总书记多次就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示。新时代面对新的情况和新的形势,“枫桥经验”的内涵和外延都不断发展和丰富,其不再仅仅局限为最初的特定情形下,针对特定主体、特定问题的工作方法,而是从乡村走向了更为广大的城乡基层社会,从矛盾(敌我矛盾和人民内部矛盾)化解向基层社会治理的各个领域和各个环节扩展,整体上实现了向社会治安综合治理的现代化转型。在这个过程中创造性地提出了“自治德治法治‘三治融合’、人防物防技防心防‘四防并举’,运用互联网、大数据等新科技”。但是,总的来说,其在党的领导下依靠群众力量化解矛盾的核心经验原则始终未变。
(二)“枫桥经验”的本质:变与不变
历史往往昭示着事物的本质,通过梳理“枫桥经验”演进历程,可以更为清晰地观察其本质。但不同的学者有不同的总结,既有的研究总体上是围绕着治理内涵的扩张、治理形式的丰富和治理体系的完善等方面展开的。本文与既有研究不同,并不试图为“枫桥经验”提炼出唯一的本质性定义,而是通过寻找其跨越时代的稳定要素来勾勒其本质的轮廓。上文整理出了不同阶段“枫桥经验”的核心任务,笔者尝试在此基础上提炼其决定性要素,既为其未来的发展寻找内生动力,也为其与人民调解之间的关联奠定智识基础。本文认为,在“枫桥经验”发展历程中至少有三点决定性要素是始终如一的,正是它们造就了“枫桥经验”的强大生命力。
第一,群众性。“枫桥经验”最本质的要素是群众性。群众性并非意味着群众的完全自发。在相当程度上,“枫桥经验”是由基层管理者探索,并由上级主管部门自上而下推动的,更为关键的是,其是在党的领导的基础上展开的。正因为如此,“枫桥经验”的群众性带有“动员”的特征,其背后具有政治性力量来作为支撑。随着中国经济、社会的发展,“枫桥经验”又在新的发展阶段通过致力于服务经济建设和社会建设重新找到了生命力的源泉,同时继续保持着其群众性的内核,在自上而下和自下而上的纠纷解决路径中,开拓出了一种独特的群众参与社会治理的独特道路。值得注意的是,这一过程一方面实现了主流意识形态对社会民众的引导,另一方面,基层社会创造的柔性治理技术也不断地充实到社会治理的整体逻辑中来,从而使“枫桥经验”得以在社会转型的浪潮中与时俱进,最终实现了多维度的协同演进。
第二,综合性。目前,“枫桥经验”已经成为政法系统社会治理工作领域的一面旗帜和典型样板,其内容是随着社会主要矛盾的变迁而逐步充实、变化的。当敌我矛盾是主要矛盾时,其教育感化的功能自然就是最主要的。当阶级矛盾向人民群众日益增长的物质文化需求和落后的社会生产之间的矛盾转化时,“枫桥经验”也开始走向服务经济建设,为改革开放和经济发展保驾护航的阶段。当人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代我国社会的主要矛盾时,“枫桥经验”走向良善的社会治理也就成为必然。无论是从不同时期典型的地方工作样态来看,还是从“枫桥经验”所涉及的条块内容来看,“枫桥经验”的综合性都时时刻刻鲜明地反映在各个时空场域之中。这种综合性使得它内生地建构起自己成长的包容性,能够吸纳各个时期的政治、经济、社会、文化中有利于其成长的给养,完成内涵的自我修复、创新,从而适应不同时期的实践需求。
第三,政治性。政治性是“枫桥经验”得以存续成长的重要动力,在“枫桥经验”成长的各个重要节点,政治性都充分体现在其形式和内涵两个方面。每个节点都有对应的顶层态度,社会主义教育改造、服务经济建设、服务小康社会建设、以人为本、和谐社会、善治、现代治理体系、法治思维和法治建设、共建共治共享社会治理格局等理念,无一不是在党的领导下自上而下的政治推动,无一不是当时最新的政策体现。显然,此种政治性的注入都是通过党的领导来实现的。需要指出的是,社会和公民并未在这个过程中丧失主体性。虽然党和国家在“枫桥经验”内涵扩张的过程中,扮演了社会及公民的引路者角色,实现了“枫桥经验”主流意识形态的传播和教化,但是这恰恰也激发了公民和社会自我治理和调节的活力。正是在这一点上,如学者所言,“枫桥经验”实际上为我们提供了某种新型的“国家社会”关系的类型。在这种新型关系下,“枫桥经验”的政治性和群众性达成了一种相互促进的关系,完成了一种治理模式的创新。
在60多年的发展历程中,“枫桥经验”的内涵发生了巨大的变迁,其解决的矛盾由敌我矛盾演变为人民内部矛盾,其解决矛盾的策略也由教育说服演变为多元化纠纷解决方式,其解决问题的思路逐渐由政治途径转向多元化的法治途径。但无论形式如何变化,作为一种社会治理方式,它必然要“以解决社会矛盾为目的”。而围绕这一核心任务,群众性、综合性和政治性一直以不同的组合方式始终存在于“枫桥经验”的精神原则之中。
二、人民调解的本质和界限
作为制度的人民调解和作为中国独特经验模式的“枫桥经验”存在着诸多差异。这一点既可以在“枫桥经验”所关涉领域的广泛性中直观地体现出来,也可以在人民调解和“枫桥经验”的本质特征的区别中反映出来。在新时代,当“枫桥经验”作为一种顶层设计被继续赋予更为重要的时代使命之时,梳理人民调解的本质和界限,明确它和“枫桥经验”的关系,对于更为清晰地把握基层治理体系脉络和作用原理具有重要的意义。
(一)人民调解的本质
作为一种正式制度的人民调解,其本质已经充分地体现在宪法和相关的专门法律之中,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)等法律法规对于人民调解制度作了诸多规定。当然,立法的内容源于对人民调解产生发展源头,及其所承担的社会治理及政治、文化传承和解纷功能的尊重。
人民调解的本质首先来源于《宪法》的基本定位。根据我国《宪法》的规定,人民调解是基层群众民主自治体系的重要组成部分,其主体是基层村民委员会和居民委员会内设的人民调解委员会。这一定位首先意味着人民调解是植根于基层社会的。从现代治理的角度来说,其位于国家社会治理能力和治理体系伸展过程中社会治理的末端。这一定位的确定来源于人民调解历史上的演进逻辑。人民调解与中国共产党领导下的基层政权的建立过程和治理技术具有紧密的联系,通过各种深入基层的组织化运作,其将旧的制度下与国家政权分离开来的个人纳入新的权力组织体系中,完成了对基层社会的政治整合功能。人民调解制度的产生逻辑意味着其必然承担除纠纷解决之外的其他功能,其中,首要的就是政治功能。借由深入到社会最底层角落的调解网络的广泛覆盖面,其很好地完成了主流意识形态向基层输送的重任。这种逻辑在某种程度上体现着李昌平先生所言的“社会全能型政府”的理念,即由于人力、物力等成本的考量,在政权运作的末梢只能采取一种准政府的运作逻辑,从而让人民调解制度在承载政治功能的同时,保持与国家公权力的相对距离。应该说,这种制度预设的政治距离对于社会治理而言是难能可贵的,它以一种自上而下的视角,刻意在维持人民调解制度的社会、政治、文化等功能能够有效发挥的同时,借由人民调解所涉及的地方性知识和民间规范体系,完成了人民调解相对于国家正式权力的非正式运作。在这个意义上,结合《宪法》语义层面的分析,人民调解对于基层自治组织具有一种依附性关系,而因此所保持的群众性和自治性乃是其最首要的本质。
人民调解的本质同时直接受制于《人民调解法》对其作出的开放性定位。尽管人民调解的本质因循其历史发展样态,并且在《宪法》中确定了最基本的形式,但其生命力也会随着基层民间纠纷的复杂、多元而不断发展出新的局面。这一点在《人民调解法》的制定过程中体现得非常明显。一方面,出于权力分割和现实解纷的需要,司法行政机构试图扩张人民调解制度所覆盖纠纷的类型和层次;另一方面,相关利益群体对于人民调解的扩展保持警惕态度。这使得立法之初法律界扩张人民调解内容的努力遇到阻碍。尽管如此,《人民调解法》仍然巧妙地扩展了《宪法》规定的相关精神原则,使得人民调解的制度设置保持了一定的开放性。这集中体现在该法关于人民调解委员会的规定和附则中。在关于人民调解委员会的规定中,《人民调解法》首先肯定了人民调解委员会的群众性组织定位,要求在居民委员会和村民委员会内设人民调解委员会之外,还补充了“企业事业单位根据需要设立人民调解委员会”的规定,从而在立法技术上避免了企事业内部既有纠纷解决机制对于人民调解扩张的反对态度。同时,出于层级网络设置构建的考虑,《人民调解法》最终通过附则一定程度上弱化了《宪法》所要求的人民调解对于基层自治组织的依附性,从而以实用主义的进路,将人民调解的内涵实质扩充为含义更加广泛的“民间调解”。由此,人民调解的本质在《人民调解法》中从横向和纵向两个维度实现了对《宪法》定位的扩展,保持了对“民间调解”的覆盖可能。这也恰是“枫桥经验”得以多维度进入人民调解制度的切入点。
(二)人民调解的界限
关于人民调解制度的界限,需要从《宪法》和《人民调解法》等相关部门法的交叉汇合之处去寻找。而这一交汇之处,恰好是人民调解制度的规范面向和实践面向的交融之处,同时也是判断当前人民调解制度发展样态,预判未来发展趋势的核心依据。这些界限具体如下:
第一,群众性。无论是宪法,还是有关人民调解的法律法规,规范交汇处首先是其群众性。我国《宪法》规定的人民调解制度是依附于基层“两委”而存在的,而基层“两委”的宪法地位是群众性自治组织。这就从根本上决定了人民调解委员会是群众性自治组织。对人民调解制度的这一地位,有学者从宪法和部门法律法规所规定的人民调解的任务、组织、特征、本质和作用等五个方面进行了概括总结。从群众性上来判断,这些总结仍未过时。如2010年《人民调解法》对人民调解委员会群众性组织的重新界定,对人民调解员、调解程序和调解协议的具体规定,都仍然沿袭了宪法规范的这一脉络,没有发生重大变革。但是,需要指出的是,部门法律法规的设定,缺失了另外一个限定词,也就是“自治性”。尽管相关立法解释仍然维持自治性属性,但事实上,无论是1954年《人民调解委员会暂行组织通则》,还是1989年《人民调解委员会组织条例》,或是新近的法律法规,对人民调解委员会的自治性属性在规范上都没有明确的规定。2010年《人民调解法》也沿袭了这一趋势,没有明确规定人民调解的自治性。虽然作为2010年《人民调解法》的亮点之一,自治性仍然为法律规范所强调,也为多元化纠纷解决机制的研究专家所承认,但是法学研究者从规范的视角分析会发现,“自治性”并非《人民调解法》的主要亮点,而只强调了“群众性”。当然,这也可能只是立法的别一种表达形式。
第二,基层性。人民调解的制度优势在于其触角能够深入到广阔的基层社会空间,能够覆盖公权力组织所不能或无力覆盖的社会边角。也正因为如此,人民调解从诞生之日起,就不仅限于作为一种单纯的纠纷解决制度而存在,同时还是一种基层性在宪法层面,体现为人民调解委员会对于居民委员会和村民委员会的依附地位;在其他法律一定会有一些超越人民调解基本属性的准司法、准行政、准职业化人民调解委员会,但从法律规范的角度而言,人民调解的基层性仍是立法者维系其本质属性的重要依据,也是防止人民调解可能出现的准行政化发展,维持其天然的亲和力和可接近性的基本界限。
第三,合意性。在人民调解发生、发展的过程中,多种公权力角色亦参与其中,其解纷过程中的另外一个重要规范特征,也就是合意性,在实践中容易遭到忽略。此种忽略尤其在关于法院确认人民调解协议效力的规定出台之后变得更加明显。但从规范层面上来解读,调解的本质是当事人的合意,而不是公权力行为和调解组织的决定,其效果应是有利于自觉履行。因此,调解协议的法律约束力重在维护私法自治,强调当事人诚信和自动履行,尽量减少调解协议进入强制执行的比例。与之相对应,调解组织对调解协议履行的监督,属于其责任或义务,对当事人亦不具有强制性。当然,在《宪法》层面上,人民调解委员会依附于基层自治组织居民委员会和村民委员会解决民间纠纷的规范设置,本身同样也包含合意性的指涉。《人民调解法》等法律法规对于人民调解概念以及人民调解原则和程序的设定,都充分体现了对于人民调解纠纷解决全过程合意性的肯定。从民间纠纷进入人民调解机制开始,合意性原则就已经正式启动,由此直到人民调解协议的确认执行,合意性将贯穿人民调解的整个过程,因此被学者认为乃是人民调解制度之本。
从规范层面来解读,人民调解的根本属性可以确定为群众性、基层性以及合意性。需要注意的是,这和较正式表达一般所宣传的群众性、自治性和民间性略有差异。尽管这一总结并不是对后者的否定,但规范层面的语义解读,在一定程度上识别出了人民调解的开放性定位。而正是这一开放性定位,极有可能为未来人民调解制度在实践中超越自治性和民间性留下规范缺口。这种脱离在规范层面上早已隐性地埋下了伏笔,为实践中人民调解后续的开放性发展提供了某种合法性。需要注意的是,这里所概括的三个界限特征,既是法律在规范层面所设定的,也是经过长期的历史沉淀,深刻镌刻在人民调解机制之中的根本性决定要素,因而本身是“三位一体”的。当面对现实中人民调解的各种创新发展时,它构成了判定其是否合法、是否符合人民调解制度规律的重要依据,也是判断“枫桥经验”切入人民调解是否能够形成有效的解纷资源的主要标准。
三、“枫桥经验”切入人民调解的路径
要理解“枫桥经验”如何切入人民调解制度,就应从“枫桥经验”的核心特质和人民调解“三位一体”的界限特征中去寻找,发掘二者可能发生的理论和实践交融之处,并进一步将这个交融场域中二者的作用结构提炼出来。接着,将相关顶层设计和实践发展对应检验,从而判断出“枫桥经验”究竟应当如何切入人民调解,并在何种层面上能够成为当代社会中人民调解的解纷资源,从而概括出二者之间关系的规范框架。
(一)“枫桥经验”与人民调解应然交汇
如果将“枫桥经验”作为一种现代社会的综合治理模式,那么从内涵和外延角度来看,“枫桥经验”就能够覆盖作为基层纠纷解决机制的人民调解。但是,这种粗放意义上的认知,无法揭示或厘清这种覆盖关系的细节,即可能无法理解人民调解在以“枫桥经验”为特征的综合治理体系中占据多大的比重或分量,甚或是无法理解其所处的地位。“枫桥经验”在何种程度上或是何时何地会对人民调解所覆盖的解纷场域实现拉伸或压缩?这种拉伸或压缩有没有界限?如果有,界限在哪里?这都是此种粗放认知所无法回答的。因此,要在理论层面梳理清楚二者之间的关系,应该首先从规范性的角度来分析二者之间的交汇方式和结构。将二者各自所具有的特征绘制成交汇图，如下所示;
上面这个“枫桥经验”与人民调解之间的关系图尽管较为宏观,却有利于理解。图示中二者的关系是结合“枫桥经验”和人民调解发生、发展的实践经验,从规范层面进行理论提升而得出的,具体阐释如下:
第一,拉伸或压缩。如前文所述,“枫桥经验”已经成为现代社会治理的一种模式。这种模式所具备的“综合性”特征,使之从“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的基层治理经验,逐步完善并形成了“党政动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的治理体系。在新时代,随着经济社会发展形势的变化,尤其是其与信息化、智能化手段相结合,共建共治共享社会治理格局得以建构,“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”,以及“法治化、智能化、科学化”的发展格局进一步落实。在这一过程中,“枫桥经验”已经从最初的基层矛盾解决功能,逐步完善为集基层社会治理组织、社会治安防控、社会矛盾化解、乡村文化价值、法律服务保障等五大方面的“社会治理体系”,并越出乡村向城市伸展,进而出现了都市升级版。鉴于人民调解承载着复杂的社会治理、政治稳定、文化传承以及纠纷解决等功能,二者天然形成了交汇。但是,这种交汇乃是以人民调解作为“枫桥经验”的一种功能实现的工具而发生的。因此,在不同的历史时期,“枫桥经验”常常会对人民调解所承载的社会功能以及所发生实效的场域起到拉伸或压缩作用。对于这一点,从人民调解在各个时期的起伏发展即可窥见一斑。
第二,群众性。无论是“枫桥经验”,还是人民调解,其理论层面都具有“群众性”的特征。群众性渗透于社会治理的各个环节,贯穿于社会治理的整个肌体。在“枫桥经验”发生、发展、创新的历程中,无论其形式和内涵如何变迁,群众性的特征都以刚性或柔性的面向呈现于这种治理模式之中。同样,作为产生于基层并依附于基层“两委”的人民调解制度,在理论上和实践上都无法脱离群众性这一根本特征。群众性建构起了“枫桥经验”和人民调解交汇的基本场域。从应然的层面来说,只要“枫桥经验”在群众性方面能够实现对人民调解的覆盖和切入,那么它就能够成为人民调解创新发展的资源。值得注意的是,无论是“枫桥经验”还是人民调解,二者各自不变的三维特质都是一体性的。因而,当“枫桥经验”切入人民调解时,必须保持对人民调解另外两个特征,也就是基层性以及合意性的覆盖。由此引出的另外一个问题就是,由于人民调解更多承载的是“枫桥经验”综合性和政治性的功能,“枫桥经验”中所形成的“发动群众”在切入人民调解过程中有可能并不能完全符合人民调解健康发展的需求。对此,在判断人民调解制度的创新发展是否健康时,必须对“枫桥经验”的这两大特征保持适度的警惕,防止其综合性和政治性过度介入到人民调解机制中,导致出现过度压缩或拉伸人民调解基本功能的情形。
(二)“枫桥经验”与人民调解实然交汇
观照实践,可以发现“枫桥经验”切入人民调解的路径主要包括如下类型:
第一,夯实基层人民调解。在现实的实践样态中,“枫桥经验”切入人民调解的最典型资源是依靠群众,实现矛盾不上交、就地解决。在这方面,“枫桥经验”切入人民调解的方式是发挥基层党政机构的作用,从人民调解的组织网络、队伍建设、财政支持、监督评估等方面夯实人民调解制度。在具体介入时,往往是恰当保持一定的距离,不突破人民调解本身的规律性,发挥其引导性和指导性作用,而不是直接地参与其中。一些地方引导设立个人调解室,一些地方建设多元化调解网络体系,一些地方利用大数据等现代科学技术实现了人民调解的智慧化和网络化等,都是具体的例证。
第二,纵横拉伸人民调解层级和覆盖面。就纵向而言,通过借鉴“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”所演化成的层级化的人民调解网络治理机制,具有科层性的行政特征,从纵向层面大大拉升了人民调解的解纷层级。比如,在“枫桥经验”发源地浙江诸暨枫桥镇人民调解经验的介绍中,就谈到建立了三级治安调解组织:村(居、企业)调解委员会(下称调委会)、协作站(南镇派出的办事处)调委会、镇调委会。天津坚持和发展新时代“枫桥经验”,探索创建了市、区、街(乡、镇)三级社会矛盾纠纷调处化解中心,形成“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”的矛盾纠纷化解模式。就横向覆盖面而言,以“枫桥经验”为资源拉伸人民调解覆盖面的例证也不断涌现。比如,浙江诸暨就建立了医疗纠纷、婚姻家庭、交通事故等13类行业性专业性调委会。江西龙里县司法局建立了医疗纠纷、婚姻家庭、交通事故等18类行业性专业性调委会。百色市劳动争议纠纷实现一站式调解。福建厦门则拓展建立了覆盖医疗卫生、交通事故、劳动争议、知识产权、港口航运等行业领域,以及重点商贸区、外来人口聚居区、工业园区、旅游景区等的92个企事业、301个行业性专业性人民调解组织网络。而其他以“枫桥经验”切入行业性、专业性人民调解的例子更是遍地开花。
第三,以法治化方式切入人民调解。“枫桥经验”的历史演进呈现出越来越法治化的趋势。相较而言,人民调解的发生、发展历程决定了其追求的是自治、法治和德治相结合的治理效果。由此,实践中,依托“枫桥经验”建设法治中国的时代要求也就由上而下地切入到人民调解工作之中,人民调解的合法性再次被提升到新的高度。在现实实践中,各地人民调解从调解程序的启动、调解过程的权利保障、调解协议的形式、调解档案的归档等各个层面借鉴正规的司法或准司法形式,也尝试建构起调解案例库或判例型调解模式,追求以案说法、以案促调,在形式上完成与正规程序的靠近。
第四,专业化切入人民调解员队伍建设。实践中,随着“枫桥经验”和法治中国建设的紧密联结,继而切入到人民调解机制之中,人民调解员队伍的正规化、专业化建设也出现在各个典型经验案例之中。这一现实既是制度设计的要求,也是基层人民调解准行政化扩张的必然。在制度设计方面,2014年9月30日发布的《司法部关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》就要求建立专业化人民调解员队伍。2018年4月发布的《中央政法委、最高人民法院、司法部等关于加强人民调解员队伍建设的意见》则明确要求不断提高人民调解员队伍建设的规范化、法治化水平,并要求大力加强专职人民调解员队伍建设。在典型做法方面,各个地区更是将人民调解员队伍的专业化、法治化建设作为一项重要工作来抓。这具体反映在人民调解员的选任和培训方面。比如,浙江诸暨建立了由退休政法干警、人大代表、政协委员以及相关部门、行业领域的政策专家或业务骨干组成的人民调解专家库。河南省三门峡市积极推动人民调解员专职化、专业化,通过“专业的事交给专业的人来办”,努力实现调解的科学化和规范化。同时,该地还推行了人民调解员的定期培训机制,每月对人民调解员进行培训和测试。
实践中,“枫桥经验”对人民调解的切入可能不止于以上所列各种形式。比如,关于人民调解协议的强制执行问题,在一些地方出现了泛而化之的苗头,不断强调强化调解协议的效力。又如,关于调解程序问题,有些地方出现了过度正式化、法治化、规范化的趋势。在人民调解的地位方面,出现了和其他机构交叉,难以分割的情形,如一些地方的司法所和人民调解委员会形成的“一套人马,两块牌子”现象。这些“枫桥经验”和人民调解交汇的现实样态,构建起一幅蓬勃发展的场景,同时也带来了诸多挑战。面对这些现实的发展样态,需要保持一种冷静的视角,从应然的层面审视这些新情况,以此判定制度的发展是否符合自身的本质,肯定符合规律的创新发展,对超越界限的创新进行再思考,完成预测制度未来发展的理论任务。
四、“枫桥经验”切入人民调解的方式和边界
正是因为“枫桥经验”和人民调解具有重要的逻辑关联性,才更需要在体系上将二者分开。在正式完成了对“枫桥经验”发生发展及现实样态的梳理,完成了对人民调解本质和界限的理论铺垫,提炼了“枫桥经验”切入人民调解的应然场景,同时梳理了“枫桥经验”切入人民调解的现实样态后,就有了足够的理论工具和实践材料,以此判定现实中“枫桥经验”切入人民调解发展的各种样态究竟是否是对人民调解的升级。本文认为,对人民调解的创新发展的性质可以判定如下:
第一,在“枫桥经验”夯实基层人民调解方面。以“枫桥经验”与人民调解的应然交汇标准审视,“枫桥经验”切入人民调解最大的资源供给应为群众性,而人民调解的群众性和基层性、合意性又是三位一体的,构成了人民调解规范层面的扩张界限。因此,以“枫桥经验”夯实基层人民调解组织就是“枫桥经验”对人民调解最大的资源供给。无论是基层群众性人民调解组织的网络化建设、基层人民调解员的选聘,还是制定包括乡规民约在内的各种解纷依据,利用“枫桥经验”的动员作用,充分发挥党政机构动员基层群众的力量优势,以组织者的身份介入基层群众性调解体系建设工作之中,维系人民调解对基层“两委”自治性群众组织的依附性地位,释放人民调解在基层社会空间的解纷活力,都是完善人民调解制度的正当途径。这里,“枫桥经验”介入人民调解的主要方式是动员和组织作用,以更大限度地调动基层群众对人民调解的参与程度,实现充分释放人民调解的基层解纷功能和社会、政治及文化功能的目标。就此而言,目前一些地方借助“枫桥经验”建构基层人民调解网络,引入新乡贤精英参与乡村事务协商,参与基层事务治理与人民调解的做法,既充分维护了人民调解的群众性,也顾及到了其基层性和合意性,甚至还带有几分自治性、民间性的传统特征,这些都是值得推广的经验。
第二,在横向拉伸人民调解覆盖面方面。“枫桥经验”生命力长久的一个重要原因在于其“综合性”,这种综合性在其适应中国社会治理变迁的过程中起到重要作用,也是其切入各种社会治理机制的重要抓手。当切入人民调解时,“枫桥经验”的这种综合性也在一定程度上释放了其拉伸能力。仅从横向上来看,它将人民调解的解纷覆盖面拉伸到了行业纠纷和各类专业纠纷。在行业纠纷方面,依托具体的行业组织,设置行业性人民调解委员会,如渔业纠纷调解委员会、房地产协会等行业协会调解组织、商事调解组织和商会民间调解组织等。专业性人民调解委员会则针对特定纠纷类型不断创设,如在金融纠纷、劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷等领域都出现了调解委员会。应该说,从“枫桥经验”和人民调解应然交汇的视角来审视,尽管这些扩张是在“枫桥经验”综合性特质夹裹之下展开的,但是,只要其本身并未背离人民调解群众性的特征,在纠纷解决过程中也未背离纠纷当事双方的合意性,那么,它就应当属于“枫桥经验”对人民调解的升级。在当前没有力量制定专门的针对性法律的情况下,对这些横向发展的人民调解实践,采取尊重实践发展的态度,将其视为人民调解的适度升级,也是一种可取的策略。
第三,在纵向拉伸人民调解层级方面。除了横向拉伸人民调解的覆盖面外,“枫桥经验”也纵向拉伸了人民调解的层级。浙江建立的三级调解组织、海南建立的四级人民调解组织以及广州建立的区、街、社区三级人民调解网络,都是“枫桥经验”拉伸人民调解层次的具体实例。在实践中甚至出现了将具体案例由低一级的人民调解组织向高一级的人民调解组织汇报的现象,可见其层级化色彩日益浓烈。一些组织化的调解指导性案例的收录,也带有典型的准层级和准司法特征。这些现象都在一定程度上消解了人民调解的群众性。从应然的角度来看,“枫桥经验”对人民调解的纵向拉伸实质是将人民调解制度置于公权力组织系统的辅助地位,形成科层化的纠纷解决体系。其实质效果是重新建立起一整套独立的准司法或准行政纠纷解决体系,通过“枫桥经验”的政治性、综合性夹裹了人民调解的基层性和合意性。由此导致的结果就是,现实中由如此拉伸建立的人民调解网络,有可能被拉离人民调解的基层基础,从而脱离了其群众性和合意性的本质界限,形成一种背离其本质的发展态势。
第四,在法治化切入人民调解方面。基于对全面推进依法治国战略的适应,“枫桥经验”在新近的发展中大力强调法治化建设。“枫桥经验”以此种思维切入人民调解时,人民调解的合法性问题也就再次遭遇到现实的压力。依法调解的声音不断强化,延伸到调解的依据、调解的程序、调解协议的达成、调解协议的司法审查、调解协议的司法确认样式等内容,人民调解开始追求对记录、工作档案、案卷等内容的规范化。但从“枫桥经验”切入人民调解的应然交汇来考量,这些实践尽管迎合了有关部门和当事人对纠纷解决效果的偏好,规避了调解失败的风险,但过度的法治化也消解了人民调解制度天然的灵活性、便利性和亲和力。当法言法语充斥调解过程,当启动、过程、权利、回避、反馈、评估等被严格地加以规范化之后,人民调解也就陷入了规范限制之中。在这个过程中,人民调解的合意性有可能遭到破坏,演化为法律严格限制下的合意。从这个角度说,尽管人民调解的法治化并不一定意味着其发展偏离了合意的轨道,但是这种法治化也确实应当保留适当的限度。在坚持人民调解群众性、基层性和合意性的限度之下,依法建立人民调解网络,制定人民调解的规则依据,法治化特定行业领域的人民调解等,才是合理的法治化创新。也惟其如此,“枫桥经验”对人民调解的法治化切入才能实现对它的升级,而不是背离其本质。
第五,在专业化切入人民调解员队伍建设方面。如前所述,当“枫桥经验”和法治中国建设紧密联结后切入人民调解之时,人民调解员队伍建设的职业化和法治化场景也浮上水面。对于这一现象,如果以“枫桥经验”切入人民调解的应然场景来判定,结果则不能一概而论。比如,当人民调解被“枫桥经验”横向拉伸,切入到行业性、专业性人民调解委员会时,人民调解员队伍的专业化建设就是维系这些制度创新的重要基础。同时,其本身也并不违反人民调解的群众性、基层性和自治性本质界限。相反,通过提升人民调解员在特定行业和特定类型纠纷方面的知识水平来提升其解纷能力,本身应被视为“枫桥经验”对人民调解发展的升级。但是,当对人民调解员队伍的培养出现过度的法治化趋势,甚至通过正式制度以法律专业人士将基层人民调解员取而代之时,就必须思考,专业法律人士是否更具有调解的优势和能力?比如,针对律师调解,范愉教授就明确指出,“律师职业本身并不先天具备调解的理念和能力,反而因其职业思维和利益容易反对或妨碍协商调解”。此外,人民调解员的培训也不能仅仅停留在法律知识的讲授层面,而是要综合现代调解原理、理念、伦理规范和技巧,将谈判、协商、心理、社会等方面的知识统摄进来,使之不沦为纯粹的普法式培训。因此,严格来说,只有当培训符合人民调解的本质时,对人民调解员队伍的专业化培训才能被视为是一种对人民调解制度的升级,否则可能陷入偏离本质的路径之中。
综上,对于“枫桥经验”与人民调解的关系,作为一个理论研究者应当保持理性和客观的精神。当“枫桥经验”以群众性切入人民调解而没有裹挟过多的其他要素之时,那么对于人民调解而言,它就能成为有益的资源。其在夯实基层人民调解制度方面起到积极的推动和创新作用,在人民调解解纷覆盖方面起到良性的拉伸作用,在人民调解的规范化和合法性建构方面起到自治、德治和法治统一的效果,在人民调解的队伍建设方面起到专业化水平提升的效果,从而完成对人民调解工作的升级转型。一方面,要重视“枫桥经验”对于人民调解制度的重要意义;另一方面,要严守二者的逻辑和功能边界。惟其如此,“枫桥经验”才能真正转化为人民调解的本土资源,人民调解才能真正健康地发展创新。
2025-08-15
