西北政法大学政治与公共管理学院 侯学华
新冠肺炎疫情爆发属于重大公共卫生事件，对正常的公共秩序产生的影响是不可逆的。教育系统如何应对重大疫情对教育秩序的冲击，确保教学秩序，这是公共政策研究的范畴。在“特殊时期”，教育部出台的“停课不停学”的政策引发全民“热议”，“网上授课”让中小学教师一片“哀嚎”，直呼一夜之间成为不合格的“网络主播”，中小学生家长也“苦不堪言”，哀叹工作与全职辅导教师的“角色冲突”、力不从心。政策执行效果如此不堪，不得不让人反思，究竟是教育部出台“停课不停学”的政策出了问题，还是政策执行过程出了问题？
一、“停课不停学”的政策初衷与原则没错
“停课不停学”是教育行政部门制定的，指导新冠肺炎防控期间教学秩序的公共政策。公共政策具有全局性的科学指导价值，执行者只需按图索骥，因地制宜，亦步亦趋便可实现公共政策目的，实现公共政策的原始价值。因为，公共政策的产生是政治系统运行过程的最终结果，其目的是为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的最后方案，是规范和指导有关机构、团体或个人行动的权威规划或行动方案。
“停课不停学”是适用于全国教育系统的特定政策，对新冠肺炎疫情防控期间的教育工作的权威性指导意见。其出发点是确保全国教育秩序持续稳定，不能因为新冠肺炎疫情严重而导致教育事业停滞，也不能因为“推迟开学”而延误学生学习，确保“教师不停教，学生不停学”。那么，教学过程如何开展呢？教育部的指导意见是“一省一策”“一校一策”。而且，教育部明确指出，网上学习是一项临时应急措施，“停课不停学”不是指单纯意义上的网上授课，也不只是学校课程的学习，而是一种广义的学习，只要有助于学生成长进步的内容和方式都是可以的。
从教育管理的角度来看，这样的公共政策是恰适的，因为政策涉及到的学校既包括幼儿园、小学、中学，也包括职业中专和普通高校，而且，涉及到的课程也不仅仅是语数英、数理化，还包括音体美等专业技能课程。教育部制定政策的初衷是确保疫情防控期间的教育秩序持续、稳定，但无法为不同类型不同级别的学校、不同专业、不同年级的教师提供具体可行的方案。不过，教育部也明确提出了指导原则和保障措施：免费开放各类在线精品课程，没有必要强迫教师自己录课，或者必须在线直播。因此，“停课不停学”作为公共政策不是指单纯意义上的网上学习的指导文件，而是应对疫情的一项临时应急措施，是指导性的政策，而非强制性的政策，因此，教育部多次声明，只要有助于学生成长进步的内容和方式都是可以的。
二、“停课不停学”的政策缘何在执行过程中怨声鼎沸
从目前的情况来看，“停课不停学”政策的实行效果差强人意，中小学教学秩序在教师、家长的吐槽中基本稳定了，保证了如期“开学”，但是，家长、教师吐槽形成的舆论也集中反映出一些问题：一是各级教育行政主管部门误读了教育部政策，曲解了“不停学”的内涵，以“网课”代替“网络教学”，片面将完成计划课程教学任务理解为“不停学”的全部内容；二是以“全民网课”的代替了“教师不停教”教学组织形式，教学过程失控，动效果差，学习效率低，具有典型的“形式主义”特征；三是将专业教学的部分责任转嫁给家长，加重了家长负担，在“网络授课”过程中，家长全程参与、监督、协助、课下辅导，成为“一对一”教学的专职教辅人员，造成人力资源的极大浪费；四是网络教学设施投入不足，既有网络教学资源综合利用不够，公办教育资源与社会办学力量融合不够，难以形成教育合力，无法确保“停课不停学”的教育效果。
总体来看，导致这些问题的诱因有三个：
首先，各地区教育行政主管部门误读了“停课不停学”的政策内涵，犯了官僚主义和形式主义的常见错误。其表现是层层转发通知，不消化，不变通，看似“原汁原味”，却犯了“以文件落实文件”“以通知落实通知”的形式主义错误，忽略了“一地一策”“一校一策”的本质要求。
其次，政策执行主体淡化了教育、教学的专业性、特殊性和长期性特征，缺乏对“不停学”“不停教”政策的细化和执行细节的深入研究，具有“外行指导内化”的典型特征。无论基础教育，还是高等教育，都具有一定的专业特殊性，从业人员都受过特定的专业训练，即使“网课”“网络教学”“课堂教学”也有特定的教学组织形式和适用范围，绝非一纸公文、一哄而上，一朝一夕就可实现的。若把“停课不停学”等同于“网络教学”，几天之内从农村到城市学校实现“网课全覆盖”，其实质是基础教育的“大跃进”，漠视教育教学基本规律，无视网络教学客观条件，这是对公共政策的错误执行，有百害而无一利。
最后，基础教育市场化倾向严重。中小学生家长普遍患有“升学焦虑症”，早已习惯“唯成绩”论教育成败，社会办学机构乘虚而入，以商业营销方式推送“网课”。同时，教育行政主管部门不作为，对政策理解不到位，对“学生如何学”“教师怎么教”“家长如何做”没有分类、细化指导，直接促成了“全民上网课”的教育怪象。当然，学校是“全民上网课”的直接执行者，在执行教育主管部门的命令时唯命是从，不搞变通，仓促要求教师录课、直播。再加上社会教育机构“免费试听”的营销轰炸，让所有家长误以为上网课是唯一的正确选择，即使有异议也敢怒不敢言，被迫督促孩子上网课。一时间，“停课不停学”等同于把课堂教学直接搬到了互联网，“上网课”“看直播”不仅劳民伤财，也让教师、家长苦不堪言，还造成了社会资源的巨大浪费。
三、落实好“停课不停学”政策的五点建议
在新冠肺炎疫情扩散的特殊背景下，“停课不停学”有其公共政策的特定内涵，必须立足“特殊时期”不能集中授课这一客观现实，因地制宜，因材施教，科学组织，确保教育过程完整、效果显著，而不是片面地以“网课”形式代替“教育教学”的全部内容，简单完成“教学任务”。教师、家长和学生必须通过正确理解“不停学”的真实内涵，充分利用好互联网技术和现有教学资源，选择切实可行的学习方式促进三者之间的有效互动，适当丰富“网络课程”的教学内容，既要实现“教”与“学”的过程互动、衔接，又要确保教学质量。这是关系到教学内容改革与教学过程创新的复杂系统过程，不可等闲视之。基于此，特建议如下：
一是要将教育教学政策制定主体与教学实施主体分开，明确教学实施主体在政策落地落实落细的权责。“停课不停学”“停课不停教”的政策制定主体是中华人民共和国教育部，各省市区县教育主管部门是贯彻落实这一政策的执行主体，负责监督、检查政策落实、执行的效果，可根据各自管辖权限制定推进政策落地的保障性配套措施，重在研究“一地”的特殊性，在此基础上出台适合本地管辖权之下的政策，而非简单地抄转文件，一发了之。
二是要明确专业教师在组织、实施专业教学的自主性，不宜强制开设“线上直播”，整齐划一“签到打卡”。学校和专业课教师是新冠肺炎防控时期“停课不停学”政策的最终执行者，教学行政主管部门应将教学的自主权下放，主动承担政策制定与教学资源的统筹协调工作。在疫情防控期间，要充分尊重上课教师的主观能动性，赋予其更多的教学改革自主权，允许其自主选择教学形式，在完成既定课程教学内容的前提下自由组织教学活动，而非命令其接受“网课”“录课”或被迫“线上直播”。
三是以“停课”为契机推动基础教育教学改革，改革“应试教育”所带来的僵化的中小学教学“考核模式”，以灵活多样的形式增加素质教育、国情教育、公共卫生教育等教学内容，培养学生的综合素养。在防控新冠肺炎校园传播期间，“停课不停学”政策为教育公平提供了原始公平的起点，教师利用网络教学资源引导学生自主学习，家长通过家庭教育激发学生的课外学习兴趣，以兴趣教学补充课程教学，以启发、诱导式教学代替死记硬背的灌输，通过比较学习改变教学模式，不断提高学生的自学能力。“停课”可以给教师思考、研究教学改革的空间，增加师生“一对一”的教学互动时间，提高个性化辅导的效果，推动课程教学模式创新。学校利用“停课”时间探索“一校一策”的创新改革，组织教师研究教学改革，挖掘每个教师的潜力，激发教师教学改革创新活力，探索素质教育和公民教育的新形式、新办法。
四是以“一地一策”政策落地为改革契机，以县（区）级教育行政管理机构为中心，建立科学合理的县级基础教育管理创新体制。基础教育行政化的弊病体现在僵化的应试教育模式，教学内容固化，教学手段单一，国情、省情、市情教育缺失，公民素质教育形同虚设。“停课不停学”的政策本质上是“一地一策”，赋予地方教育行政主管部门自主改革创新的权力，县级教育行政主管部门可有效统筹辖区教育资源建立优质教学资源数据库，利用县级网络教学平台，设定基础教育教学改革内容和目标，推动教学改革目标的实现。
五是落实“一校一策”，不搞“一刀切”，积极推动学校在基础教育教学改革中的发挥组织带动、示范引领作用。学校是基础教育教学的组织单位，也是教学改革实验场，只有充分调动教师、学生之间的有效合作，才能推动专业教学改革。“一校一策”实质上是赋予学校充分的自主权，以新冠肺炎疫情有效防控为目标，“以学生为中心”自主开展教学活动，达到“停课不停学”的教学效果。如何实现这个目标？学校应科学调研，充分准备，盘活校内外资源，确保“停课不停学”的政策在教师和学生之间落地生根，通过切合实际的改革创新，提高“一校一策”的教学质量。
总之，“停课不停学”是导向性公共政策，其执行是一项复杂的系统工程，绝不可一哄而上，一蹴而就。避免其流于形式、华而不实的关键在于吃透政策的精神与内涵，建立起县级教育行政主管部门的统筹运行体系，充分发挥学校作为具体组织实施者的主观能动性，有效调动一线教师的教学改革创新积极性，激发学生、家长的参与积极性。同时，在政策执行过程中，要善于倾听、吸纳教师、家长和学生的反馈意见，及时调整授课形式和授课内容，避免“一刀切”的行政强制和签到打卡式的形式，才能将“停课不停学”的政策贯彻落实好，确保新冠肺炎疫情防控时期的教学秩序稳定、教学行为规范和教学质量提升。
作者简介：
侯学华（1974-），山东日照人，博士，西北政法大学政治与公共管理学院教授，院长。西北政法大学校级重点人文社科基地网络政治社会治理研究中心主任，西北政法大学“民主协商与陕西基层社会治理创新研究”青年学术创新团队首席专家。
责编：陕西法制网 郑黎波
