行政复议调解的制度演进与适用逻辑

——兼论《行政复议法》相关条款的修订

法学杂志2024年第5期

作者简介：黄辉(1979一)，男，汉族，江西九江人，上海政法学院法律学院教授。

内容提要：作为及时与有效化解行政争议的重要手段，调解在行政复议实践中广泛运用。行政复议调解历经调解禁止、调解引入与调解原则的立法演进。为适应行政复议实质性化解行政争议的功能，《行政复议法》(2023)对行政复议调解制度作出较大修订，确立调解原则、新设调解程序与效力条款。为推进复议调解修订内容的具体适用及其与行政诉讼的衔接，应结合行政复议体制改革的地方试点成果，在融通调解原则基础上，通过可调解事项与禁止调解事项的类型化方式明确行政复议调解的适用范围；细化调解的启动、协商、终结、监督等程序规则；明确行政复议调解的审查效力、审查内容，探索与推动行政复议调解司法审查。

关键词：行政复议调解制度演进范围程序效力

调解是重要的非正式纠纷解决机制，行政复议调解是在行政复议机关组织下进行的一种法定合意结案方式。经过长期理论论争与地方实践，行政复议制度调解机制历经调解禁止、调解引入与调解原则的立法变迁。《法治中国建设规划(2020_2025年)》要求进一步发挥非诉纠纷解决机制作用；白《行政复议体制改革方案》(2020)实施以来，地方充分开展行政复议调解改革；2023年9月，新《行政复议法》全面确立了行政复议调解制度，第5条、第73条、第77条、第78条、第83条对复议调解适用范围、法律效力、强制执行、法律监督等内容予以明确；2023年司法部发布的《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见(征求意见稿)》强调，调解工作要贯穿行政复议办理全过程，实现复议案件类型全覆盖。然而，现行立法规定较为原则，存在程序设置缺位、调解审查不明、调解书性质模糊等问题。据此，笔者拟从行政复议调解立法变迁切人，以规范解释与实证为研究方法，对《行政复议法》(2023)中复议调解的适用范围、程序、效力等内容进行规范分析，并为具体适用提供参考。

一、行政复议功能变迁与调解制度演进

行政复议价值功能决定了行政复议调解的制度定位。中国行政复议功能变迁历经三个阶段：第一阶段为“内部监督”，有学者认为1999年《行政复议法》制定时采取了“去司法化”的举措；第二阶段为“解决行政争议”，有学者认为“从民主政治的角度来看，化解矛盾的功能和作用是新形势下行政复议的首要功能”；第三阶段为“行政争议化解主渠道”，2020年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议调解制度演进以行政复议功能变迁与立法中复议调解制度的确立、适用范围变化为划分标准。行政复议功能变迁的三个阶段与调解制度在《行政复议法》及相关条例中的演变紧密相连，分别对应《行政复议条例》(1990)的禁止调解条款、《行政复议法实施条例》(2007)的调解引入条款、《行政复议法》(2023)调解原则条款的三次变化，因此笔者在行政复议功能变迁的背景下将行政复议调解制度分为调解禁止(1990—2007年)、调解引人(2007—2023年)、调解原则(2023年至今)三个阶段。(一)内部监督功能定位下的调解禁止(1990—2007年)

行政复议早期制度功能定位为“内部监督”，与行政诉讼制度功能有实质区别。《行政复议条例》(1990)将“维护和监督行政机关依法行使职权”作为行政复议首要目标；《关于(中华人民共和围行政复议法(草案))的说明》指出“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。监督与纠错的功能定位，导致行政复议制度设计未给调解预留空间，《行政复议条例》(1990)明确禁止行政复议调解。

《行政复议条例》(1990)出台之前，有学者认为“复议机关不作调解，更不以调解结案”。该阶段学术界反对行政复议调解的理由如下：第一，受公权不可处分学说影响。“控权论”在当时行政法研究中占据主流地位，主张行政法的核心是控制行政权，公权不可处分是行政控权的应有逻辑。调解的前提是当事人可以处分实体权利(力)，行政复议被申请人的公权不具有处分性，即“实施该行为的权力是权力和义务(职责)的统一，不得抛弃或转让”。第二，交易性质的调解触发合法性风险。内部监督功能下的行政复议，旨在对被申请行政行为的合法性、合理性进行实质审查。以交易性的调解取代复议，容易引发行政复议合法性、合理性审查危机。第三，主体地位失衡、立法动机不足。有学者认为“现代社会关系中，行政机关与相对人之间的关系仍然是服从与支配”。调解要求主体地位实质平等，强调参与主体意志自由，行政复议内部监督造成当事人之间地位失衡、信任不足，实际造成以决压调、以拖促调、诱导调解、胁迫调解等非出于真实意思的调解。

(二)解决行政争议功能下的调解引入(2007—2020年)

《行政复议法》(1999)删除禁止调解条款，《行政复议法实施条例》(2007)正式引人调解。禁止调解条款的删除为复议调解地方实践提供了制度空间，历时8年的地方实践促成了行政复议调解立法引人。《行政复议法实施条例》(2007)“解决行政争议”的功能定位最终促成行政复议调解制度的重大调整。该阶段行政复议调解呈现以下特点：第一，地方复议调解实践先于中央立法。2006年部分地区调解(和解)结案率达20％，地方复议实践大量运用调解并取得良好效果是《行政复议法实施条例》(2007)新增调解规定的重要原因。第二，地方行政复议实践拓展调解适用范围。在《行政复议法实施条例》(2007)调解适用范围规定基础上，地方立法将行政合同、行政裁决等纳入调解范同，有些地方立法甚至通过兜底条款实质拓展复议调解适用范围，如《营口市行政复议调解处理办法》(2009)将调解范围扩大为“行政复议机关认为可以依法调解的其他案件”。

该阶段行政复议立法引入调解的主要原因如下：第一，自由裁量处分的理论发展。立法机关无法应对中国快速发展时期日益精细的行政管理需求，通过赋予行政机关一定的自由裁量权以确保其享有对行政权的处分空间。不确定法律概念、行政裁量幅度等意味着行政机关不再受立法机关完全羁束，允许双方在法律规定的范围内通过协商、合意解决纠纷，在理论上具有正当性。第二，行政复议纠纷解决的实践压力。行政复议纠纷解决面临耗时长、新增案件多、结案压力大等难题，以1999年、2007年为例，全国分别受理了33005件、72747件行政复议案件，8年间行政复议案件增幅超50％。为缓解复议机关办案压力，有学者主张引入调解机制以简化行政复议程序、节约行政成本、提高复议效率。

(三)争议实质性化解背景下确立调解原则(2023年至今)

2010年最高人民法院在全国中级人民法院行政审判工作会议上提出“实质性解决行政争议”要求，随着行政争议化解与社会治理成效深度融合，行政争议实质性化解向行政复议领域延伸；2020年中央全面依法治国委员会第三次会议将行政复议功能定位为“实质性化解行政争议”；《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(2020)(以下简称《征求意见稿》)将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”纳入立法目的；《关于(中华人民共和同行政复议法(修订)(征求意见稿))的说明》(2020)将“应调尽调”作为复议调解的基本原则。从有限调解到调解原则的转变，契合行政复议化解争议主渠道的立法功能变化。本阶段复议调解体现出以下特点：第一，复议调解范围拓展。《行政复议法》(2023)删除了《行政复议法实施条例》(2007)有关调解适用范围的规定，确立了概括性规定与否定性排除相结合的模式，实质拓展了行政复议调解的适用范围。第二，全过程调解。《行政复议法(修订草案)(二次审议稿)》(2023)将调解原则与适用范围从《行政复议法(修订草案)》(2022)的“行政复议受理”调整至“总则”，《行政复议法》(2023)最终接受该变动，行政复议立案前调解为立法确认，自此案前调解、案中调解的全阶段复议调解正式确立。第三，复议调解程序欠缺细化规定。《行政复议法》(2023)明确调解书的制作与执行等程序规定，但未对调解主体、协商程序、期限、监督等内容作出细化规定。

争议实质性化解背景下，确立调解原则的主要原因在于：第一，补强行政调解的现实依据。传统调解体系以人民调解为主，由于社会群体性纠纷激增、信访数量上升以及案件难以执行等问题催生“大调解运动”，要求整合人民调解、行政调解、司法调解资源，构建大调解网络，最终发展出“以人民调解为基础、以行政调解为主导、以司法调解为保障”为目标的“大调解格局”。基于行政纠纷化解司法中心主义倾向、行政调解依附于人民调解并处于“三大调解”末位的现实背景，应当补强行政调解短板，将行政复议调解纳入大调解范同。第二，巩固复议改革成果的实践动因。行政复议体制改革以来，调解结案率稳步提升、经复议后案件起诉比例降低，为新法全面确立复议调解制度提供了动力。从调解结案率来看，2019年、2020年、2021年行政复议案件已调解(和解)结案率分别为9．80％、11．25％、10．53％。通过调解优先、全程调解、合力调解等完善复调结合程序，实现化解行政争议关口前移，部分地区调解结案率超40％。从复议后起诉率来看，2022年浙江省新收行政复议案件调解化解率达到44．8％，复议后起诉率下降至16％；上海市行政复议体制改革一周年后经调解后复议起诉率较前年同期下降6％。

二、行政复议调解的范围释明

复议化解行政纠纷的实质效果在一定意义上受调解适用范围的影响。《行政复议法实施条例》(2007)采取列举方式限定调解范围，《行政复议法》(2023)采用概括性规定与否定性排除相结合的模式确立调解范围，应以《行政复议法》(2023)第5条为依据，结合调解原则，对调解适用事项与排除事项进行类型化，为调解范围的确定提供参考。

(一)调解原则

《行政复议法》(2023)第5条规范释义包含三个层面：一是复议调解适用范围的概括性规定，即“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”；二是调解基本原则，即“合法、自愿”；三是调解适用的排除事项，即“不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定”。该条确立了以调解为原则，除例外情形外，均可适用调解。《行政复议法》(2023)拓展了《行政复议法实施条例》(2007)列举的适用范围，复议调解范围与受案范围基本一致。同时，与《民事诉讼法》(2023)第96条明确调解原则、概括规定适用范围的立法模式相似。立法机关试图与其他部门法在类似制度具体规定上保持一致，但由于行政机关有限公权处分的特点，《行政复议法》(2023)第5条设置了复议调解范同的禁止性规定，表明行政争议解决的立法目的与民事争议存在一定差异。

行政复议中确立调解原则呈现以下变化：第一，行政复议承担行政争议多元化解的主要任务。2021年行政诉讼制度发展了“诉源治理”和“诉前调解”两大纠纷化解思路，着手建构行政争议多元化解机制。行政复议体制改革标志着行政复议机关成为行政争议化解的重要主体，扩大调解适用范围保障了行政争议解决制度整体框架结构重心向行政复议制度转移。第二，复议调解范围扩张实践得到立法支持。《行政复议法实施条例》(2007)调解范围在地方立法实践中存在扩张趋势，但司法机关并不认可。司法机关通常认定复议机关超出适用范围的调解无效，要求复议机关重新作出行政复议决定。例如，张某诉鹤岗市政府复议调解案中，人民法院对于不属于复议调解范围的工伤认定案件，以不属于受案范围为由驳回起诉；2018年张某向检察机关申请监督，检察机关以工伤认定不符合《行政复议法实施条例》第50条的适用范围为由提出检察建议，建议市人民政府撤销行政复议调解书。

(二)可适用复议调解事项

《行政复议法》(2023)第5条通过概括条款拓展了复议调解适用范围，该条款的不确定性会导致实践中存在不同理解和适用。为提高行政复议调解的适用性和可操作性，应当明确可复议调解事项的具体类型。基于相关地方法规、调解实践案例，笔者通过类型化的方法，厘定调解的适用事项具体包含特定行政行为、社会影响程度、事实认定或法律适用难度等方面。

1．特定行政行为。行政行为内容的列举是设定行政复议调解范围的通常方式，随着行政法学理论的发展，应当将可处分行政行为、行政协议、行政裁决与行政确权列为可适用复议调解事项。第一，可处分行政行为。行政行为具有可处分性、合法性是复议调解的基础，可调解的行政行为包括以下类型：①自由裁量行为。行政机关所做自由裁量行为在法律规定范围内具有合法性，行政机关自主处置的裁量空问属于其权力范围。司法实践中可适用调解的自由裁量行为集中体现在行政处罚领域，复议机关一般不改变行为性质认定，而是对罚款数额进行调解。如行政相对人因对泉州市南安生态环境局作出50万罚款的行政处罚决定不服提起行政复议，行政复议调解书维持被申请人对违法事实和违法行为的认定，将罚款数额调整为25万元。②行政赔偿或补偿行为。行政赔偿或补偿属于对行政相对人作出的授益行政行为，具有可自由处分性。《行政诉讼法》第60条规定行政赔偿、补偿案件可以调解，体现了行政复议制度与行政诉讼制度的紧密衔接。③行政协议。行政协议兼具行政性与合意性，自愿、合意、地位平等构成行政协议纠纷可进行调解的基础。2019年行政诉讼相关司法解释明确规定行政协议案件可以进行调解。有学者认为，行政复议中行政协议案件不仅可以进行调解，而且对行政协议优益权行使的调解力度应大于诉讼调解。《行政复议法》(2023)受案范围增加了行政协议，在调解原则下，将其纳入复议调解适用范围既肯定了调解适用的合法性，又与行政诉讼进行了有效衔接。第二，行政裁决、行政确权。行政复议可以通过申请人与第三人协商解决民事纠纷，行政机关依据协商结果与申请人作出调解协议的方式一并解决行、民争端，从而减少累诉，提高纠纷处理效率。2010年最高人民法院发布的司法解释性质文件规定涉及民事争议的行政裁决、行政确权案件可以进行“协调”，有学者认为“协调”是一种变相调解，为将相关案件纳入行政诉讼调解范围提供了法律依据。目前虽尚无法律规范直接或间接规定此类案件是否可以进行调解，但吉林省、山西省等地已将行政裁决、行政确权列为可进行复议调解的事项，将其纳入复议调解适用范同具有一定实践依据。

2．社会影响较大的案件。地方立法总结出具有影响较大的事项有土地征收、征用或出让、房屋拆迁、劳动和社会保障、资源环境、工伤认定等。这类案件通常人数众多、矛盾突出、社会影响大、耗时较长。调解能为全部参与人提供对话与协商的平台，可以达到实质性化解行政争议的目的。如臧某等诉宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责案中，臧某等187名相对人因土地征收问题与被申请人发生争议而提起行政复议，该案为涉及土地征收的群体性利益，属于影响较大的行政纠纷，复议机关以中立的“调解员”身份介入案件，最终促成双方达成和解。

3．事实认定或法律适用困难。具体应当包括难以确定案件事实、存在规范适用冲突、法律漏洞等，为避免长时间案件调查或规范适用难题，通过调解合意以达到争议化解成为利益最大化的选择。部分地区已将事实认定困难、法律适用困难作为可适用复议调解的事项。域外立法中，德国行政诉讼和解制度采取事实认定与法律适用困难这一标准。《德国联邦行政程序法》第55条将客观上存在事实或法律观点状态不明且该状态不能查明或查明需要巨大花费等事项，作为行政机关与相对人订立行政和解契约的条件。

(三)排除适用调解事项

《行政复议法》(2023)明确复议调解排除事项可有效防止复议机关滥用调解机制，应当提炼出“国家利益”“社会公共利益”“违反法律、法规强制性规定”的具体标准，为行政复议禁止调解的适用提供参考。

1．涉及国家利益的事项不适用调解。国家利益作为整体利益，行政机关或相对人无权对其进行处分，应被排除在复议调解范同之外。不可进行复议调解的国家利益主要包括：其一，国家主权、安全、国防、外交等国家利益。其二，所有权归属于国家的案件，如涉税收案件。浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案中，检察机关认为被告将非成品油发票作为成品油增值税发票进行违规抵扣税款，造成国家税收流失，损害了国家利益。其三，全体公民的整体利益，应当注意排除明显的区域性、部门性利益。如砀山县人力资源和社会保障局、程某燕确认合同效力纠纷案中，再审法院认为某地区行政机关的同定资产为部门性利益，并不属于国家利益。

2．涉及公共利益的事项不适用调解。公共利益涉及不特定多数人的人身或财产利益，公共属性决定了其不可处分也无协商空间，有学者认为此类案件应经审查后直接作出复议决定。司法实践对公共利益认定如下：其一，环境保护。与传统的人身、财产利益不同，生态环境由公众享有，是社会公共利益的重要体现。如吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案中，检察机关认为垃圾堆放场污染环境、影响行洪安全，损害社会公共利益。其二，公共秩序。公共秩序是指政治、经济、文化等社会生活领域的基本秩序，体现了社会全体成员的共同利益。如贵州省沿河土家族自治县人民检察院督促履行食品安全监管职责行政公益诉讼案中，检察机关认为流动食品经营者以车辆为餐饮作业工具，影响交通安全和校同周边秩序，属于违反社会公共利益。此外，对于社会公共利益的类型化应当具有开放性，需在个案中进行利益衡量，公共利益的衡量在行政法领域更多通过比例原则来实现。在行政复议调解范围的认定中，应当衡量公益需要与个人权利保护，比较公共利益与经济效率，综合判断是否符合调解排除事项中的公共利益。

3．违反法律、法规强制性规定的事项不适用调解。强制性规范对当事人行为进行限定，如《城乡规划法》第41条第3款规定必须依法经过批准才可将农用地转为建设用地，其背后隐含禁止当事人之间进行交易的立法意图。立法修订设置“违反法律、法规强制性规定的事项不适用调解”条款，表明《行政复议法》(2023)允许其他法律、法规规定禁止调解交易或处分。学术界普遍认为“不得违反法律、法规强制性规定”属于兜底性条款，立法机关将其作为排除适用复议调解事项，为今后其他法律、法规设置禁止复议调解条款留有了余地。

三、行政复议调解的程序规范

程序是实现实体正义的手段，行政复议体制改革期间，多地探索并出台地方行政复议程序规定，但普遍存在协商流程不规范、久调不决、缺乏监督等问题。《行政复议法》(2023)复议调解程序仅规定了启动、监督程序，对复议调解主体规范与约束不足。笔者以复议调解流程为主线，主张通过《行政复议法实施条例》全面设置启动、协商、期限与调解结论等程序；为保障复议调解程序的合法、公正，应对复议调解制度的监督保障作出规定，地方立法亦可对调解程序作出细化规定。

(一)启动程序

行政复议调解的启动程序是指行政争议何时、以何种方式提起，主要包括行政复议是否可提起案前调解、调解自愿性的保障等内容。

第一，明确案前调解。《行政复议法》(2023)对行政复议案前调解进行了法律层面的确认。地方立法与实践在行政复议改革前已推行案前调解，《行政复议法》(2023)未明确规定案前调解，但《关于(中华人民共和国行政复议法(修订草案))修改情况的汇报》指出：“将修订草案第三十四条关于调解的内容移至总则中规定，明确调解向前延伸至行政复议案件审理前。”修订草案指明的立法精神与整体立法结构变化，体现了明确案前调解的立法意图，未来应在《行政复议法实施条例》中进一步明确。

第二，保障调解自愿。当事人调解申请的自愿性是复议调解审查的核心要素。《行政复议法实施条例》应对保障调解自愿的权利内容予以明确：其一，行政相对人享有调解拒绝权。调解自愿性须考虑全部相关主体的意愿，若申请人、被申请人、第三人拒绝接受调解，复议机关应当驳回调解申请。其二，行政相对人享有调解自主决定权。当事人未提出调解申请的，行政复议机关可以向当事人提出调解建议，但调解申请最终须由当事人自行作出。

(二)协商程序

协商程序是复议调解过程中的非对抗性程序机制，是初步形成基本调解方案的关键。为保证行政复议调解协商程序顺利运行，应当明确复议调解主体、细化复议调解协商与保障程序。

第一，复议调解主体。行政复议体制改革实践中，复议调解主体设置主要有以下两种模式：一是行政复议机关调解室。行政复议机关调解室模式的优势在于能够提高行政机关接受度、增进衔接复议程序的便捷性，但调解人员构成较为单一，主要为行政复议工作人员。广西壮族自治区、湖南省、江西省均采取行政复议机关调解室模式。二是行政争议调解中心。行政争议调解中心是由行政复议机关与司法机关联合设立的专职调解机构，主要受理同级行政复议机关、人民法院、行政执法机关以及下一级调解中心移交的调解案件。2017年，湖州市安吉县率先成立全国首家行政争议调解中心，随后重庆市、吉林省、辽宁省、广东省等地相继设立行政争议调解中心。行政争议调解中心优势在于专业性强，人员构成多元，除专职调解员外往往还引人行政复议调解专家。如北京顺义区行政调解委员会调解工伤认定案件时，联合区法院，组织企业、死者家属和人力社保局三方开展调解，并专门选派在工伤认定领域经验丰富的调解人员。为保证复议调解工作的效率与专业度，笔者认为应在《行政复议法实施条例》中统一复议调解的主体为行政争议调解中心，并对其职责、人员构成、权利义务作出规定。

第二，复议调解协商与保障程序。《行政复议法》(2023)对调解的协商方式以及当事人权利义务未作规定，地方复议调解相关立法或实践对其进行了规范，可为复议调解程序规范提供借鉴。其一，规范复议调解流程。实践中一般主张通过“背靠背”与“面对面”相结合的方式推进调解协商。“背靠背”通过复议调解人员与双方当事人分别沟通，了解双方要求以迅速达成调解目的。行政复议机关参考人民法院证据交换程序，将双方掌握的信息进行适当互换，有利于实现各方信息对称。“面对面”由复议调解主体组织进行，突出调解的灵活性特点，主要表现为调解地点的可选择性、调解渠道多元性等特征。其二，明确调解相关人员的权利和义务。相关人员主要包括调解参与人和调解员，需保障参与人的知情权、参与权、陈述权与救济权，并明确其按时参加调解、提供真实材料的义务。复议调解员应履行听取意见、信息告知、说理等义务，具体而言，即听取当事人陈述，告知当事人执法依据、理由和相关考虑因素，答复当事人疑问，释法说理等。

(三)期限与调解结论

复议调解为替代性纠纷解决机制，经过复议调解的案件将产生实体与程序终结的法律效果，应对“久调不决”等作出程序设置回应，进一步明确复议调解期限、明晰复议终结程序。

第一，复议调解期限。《行政复议法》(2023)尚未对调解期限进行具体规定，《全国人民调解工作规范》与《海南省行政调解规定》将调解期限设置为30天。笔者认为，复议调解期限规定可以参照人民调解、诉讼调解、行政调解有关调解期限的相关规定，在《行政复议法实施条例》中将行政复议中调解期限设置为30天，若案情复杂应当征询当事人意见后向行政复议机关申请后可延长30天。

第二，复议调解结论。复议调解的结论应当区分案前调解与案中调解。案前调解应当分为两种情形：其一，当事人实质性达成争议解决协议，申请人撤回复议申请；其二，未达成协议或生效前反悔，符合行政复议受理条件的，案件应从案前调解程序转向复议程序。案中调解的终结程序可以分为两种情形：其一，以复议调解结案。当事人达成一致，复议机关应依法制作调解书，经双方签字或盖章、复议机关盖章，以复议调解书作为复议结案方式。其二，不以复议调解结案。复议决定作出前调解当事人未达成调解协议或调解协议生效前当事人反悔的，复议机关应继续对案件进行审查并及时作出行政复议决定书。《行政复议法》(2023)第73条仅对案中调解的终结程序作出规定，应在《行政复议法实施条例》中补足案前调解的终结程序。

(四)监督保障制度

行政复议调解监督保障程序是对纠纷解决机制的监督与约束，虽不属于复议调解的具体运行流程，但为保障复议调解程序的有效、合法运行，应当确立复议调解的内部监督与外部监督程序。

第一，内部监督。《行政复议法》(2023)第72条、第83条已确立部分调解内部监督程序，地方可根据实际情况作出监督与奖惩规定。复议调解内部监督可分为以下三类：其一，对调解中违法行为的惩罚。行政复议机构工作人员若违反自愿原则，强迫申请人调解并涉嫌违规违纪，应依法追究其法律责任。其二，建立行政复议调解奖惩制度。行政复议机关对在行政复议调解工作中成绩突出的单位、人员予以表扬；被申请人配合调解不力、不履行或拖延履行调解书义务的，可以约谈其负责人或进行通报批评，对有过错的负责人应当予以处分。其三，将行政复议调解工作纳入行政复议机关年度绩效考核范同。

第二，外部监督。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(2021)在检察院行政检察监督职能中新增“行政争议实质性化解工作”，最高人民检察院专门出台《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》(2021)明确检察机关行政争议实质性化解的工作原则与具体内容。这些规定为检察机关介入行政复议调解提供了依据，应当充分发挥检察机关在复议调解中的法律监督职能。有学者建议检察机关派专业人员参加，监督调解活动的合法性，以促进行政争议在基层阶段获得实质性解决。检察机关应建立复议调解检察监督机制，具体应包括以下内容：其一，监督方式。检察院派员全程参与调解过程，但不实质干预调解程序、权利义务事项，检察监督应关注司法与行政的权力平衡。其二，监督内容。监督复议调解程序的合法性，具体包含调解申请的自愿性、调解程序的规范性、调解者的中立性等事项。其三，监督手段。针对复议调解中的合法性内容，检察机关可通过检察建议要求复议机关作出整改。

四、行政复议调解的效力认定

《行政复议法》(2023)对行政复议调解的效力进行修订，但尚未对复议调解书的审查主体、审查内容、司法审查方式等内容予以明确，实践中对复议调解书审查与可诉性等问题存在分歧。笔者以复议调解书效力规范为研究对象，探讨复议调解书复议审查、司法审查等内容。

（一）行政复议调解书的性质

《行政复议法实施条例》(2007)未明确行政复议调解书的性质，但将复议调解书确定为行政复议的结案方式之一。《征求意见稿》(2020)第50条第2款规定“行政复议调解书与行政复议决定具有同等效力”，修订后的《行政复议法》将该条款删除，当前部分学者认为行政复议调解书与复议决定书效力相同。笔者认为，复议调解书为经行政复议机关确认、产生实际法律效力的法律文书，具有可执行性。行政复议调解书生效后，行政复议机关需确保当事人及时、完全履行调解书内容，若未及时履行或未完全履行的，行政复议机关可进行强制执行，具体为：申请人与第三人逾期不起诉、不履行的，由复议机关或申请人民法院进行强制执行；被申请人不履行或无正当理由拖延履行的，复议机关或上级行政机关可以责令其限期履行。实践中要实质地区分和解与调解，和解是当事人自主协商解决争议的方式，不涉及居中主体，双方当事人最终达成的和解协议仅具有合同效力；而行政复议调解由复议机关介入制作行政复议调解书，依据《行政复议法》(2023)第78条规定具有强制执行效力。

(二)行政复议调解的复议审查

复议审查为行政复议机关的内部审查，有别于人民法院的司法审查，新法赋予复议机关对复议调解书的强制执行权，但并未明确复议审查主体、审查内容、审查决定的内容，应通过《行政复议法实施条例》予以细化。

第一，审查主体。学术界对行政复议调解书获得强制执行力的方式存在不同观点，第一种观点认为需通过司法确认获得强制执行力；第二种观点认为行政复议调解属于裁断型调解，行政复议机关的审查具有准司法性，从而获得与复议决定书相同的执行力。在其他调解制度中，仲裁调解书、公证债权文书中的调解书等都具有强制执行力，其正当性根据仲裁员或公证员在调解过程中或者调解结束后对调解的自愿性及调解协议的合法性已经进行了准司法审查。笔者认为，《行政复议法》(2023)第5条第2款规定行政复议机关应对调解的自愿性、合法性进行审查，并且明确行政复议机关可以作为复议调解强制执行主体，因此，复议调解的审查主体应为行政复议机关，无须通过司法程序确认其强制执行力。第二，审查内容。行政复议调解审查包括形式审查和实质审查两方面内容。形式审查主要涉及调解主体资格、受案范同、申请人主体资格、法定期限、调解书格式等内容；实质审查的内容主要包括调解书内容是否损害国家利益、社会公共利益以及是否违反法律法规的强制性规定等。调解协议司法确认以形式审查为主、实质性审查为例外，有学者认为调解协议的司法确认应当坚持形式审查与实质审查并重的原则。铆为避免行政机关利用其优势强迫调解、当事人调解书的内容超越复议调解范围，复议机关应进行有效内部监督并对复议调解协议作出实质审查，要注重调解过程与结果的自愿性、合意性，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规的强制性规定。

第二，审查结论。行政复议调解过程中，应明确不同审查情形的法律效果，具体情形如下：其一，调解书的作出，对于自愿、合法的调解协议，复议机关确认并制作调解书；其二，不出具调解书，审查中发现调解过程中存在强迫或调解协议内容不合法等情形的，不认定调解协议的法律效力；其三，调解书的补正，调解协议内容或程序存在瑕疵的，应当告知调解机构补正，补正无误再作出复议调解书。

(三)行政复议调解的司法审查

根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》(2018)(以下简称《行诉解释》)第1条，调解行为不具有可诉性，司法实践往往依据该条将复议调解排除在行政诉讼受案范围之外。如周某勇、梁某梅诉贵港市生态环境局环保行政处罚案，贵港市金利木业有限公司诉贵港市生态环境局环保行政处罚案中，人民法院均依据该条认定复议调解书不属于行政诉讼受案范围。固学者通过检讨《行诉解释》(2018)第1条立法沿革，主张该条中的“调解行为”指行政机关居问解决当事人民事纠纷的调解行为，不包括行政复议调解，大多数学者持同等意见。

对《行政复议法》(2023)第78条进行规范解释，文义解释结果显示复议调解书具有可诉性。并列句式所规定的“逾期不起诉又不履行”对象，既包括复议决定书也包括调解书，表明申请人、第三人应当在规定时间内起诉或履行行政复议决定书、调解书，复议调解具有可诉性。但是，体系解释结果显示复议调解书不一定具有可诉性。该条不能作为复议调解书具有可诉的直接依据，第78条属于复议调解书的强制执行条款，立法目的主要在于规定申请人、第三人不履行相关法律文书的法律后果，第1款中将复议决定书、调解书并列主要是为了统一执行效力、方便语言表述。《行政复议法》(2023)实施过程应对行政复议调解书的司法审查进行审视。本文认为行政复议调解书可通过以下路径进行司法审查：第一，司法确认。司法确认是诉讼中的特别程序，属于民事诉讼调解协议效力的司法审查方式，当前具有在行政法领域适用的趋势。《民事诉讼法》(2023)第206条规定经过司法确认的合法有效的调解协议具有最终效力，《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(2021)第6条第1款规定，行政争议诉前调解协议应当通过司法确认获得效力。因此，应当通过司法确认实现对行政复议调解书的合法性审查，司法确认可以视为非诉执行的前置程序，经司法确认合法有效的复议调解书可由复议机关直接强制执行。第二，行政诉讼。《行政诉讼法》修改后，有学者认为“‘权利义务实际影响’标准已逐渐成为受案范围判断的实质和首要标准”，行政复议调解书的作出能够对行政相对人产生实际影响，行政复议调解书应当纳入行政诉讼受案范围，如尹某礼、唐山市卫生和计划生育委员会再审审查与审判监督行政裁定书案中，申请人与被申请人达成7万元生活困难补助的复议调解书，申请人自愿“不再以任何形式、任何理由向任何机关、任何部门提出解决此纠纷、争议及相关事项的请求”。该案复议调解书变更了原有的权利义务关系，对申请人的权利进行了实质性约束。

五、结语

《行政复议法》(2023)修订明确了行政复议的调解原则，设定了复议调解的部分程序与效力条款，但适用范围、适用程序和效力内容在实施中有待进一步明确。笔者以《行政复议法》(2023)行政复议调解修订条款为研究对象，以历史解释、规范解释与实证研究为研究方法，在总结行政复议体制改革成果、提炼地方经验的基础上，明确复议调解适用范同；提出复议调解启动、协商、终结、监督环节程序规则；明确复议调解书可强制执行的法律效力与复议审查的要素，主张将行政复议调解书纳入司法审查范围。新修订的《行政复议法》正式实施后，应通过下位法和地方立法进一步完善新法修订未尽事宜，充分发挥行政复议在解决行政纠纷中的主渠道作用