我国调解类型关系的历史变迁研究

河南财经政法大学学报 2024年第1期

作者简介：杨晔,男,海南大学法学院博士研究生,研究方向为中国法律史。

摘要：“调解”是我国独具特色的纠纷化解手段,有着悠久的历史。古代官方调解在司法与行政混同基础上虽有偏向司法性与行政性的区分,但整体上形成了官方与民间联动的模式。近代调解以新的组织形式从官方调解中分离出民事司法调解制度和行政化的调解委员会制度,却忽视了传统民间调解手段,缺乏联动性及其民间性的实质属性,导致其逐渐衰弱。现代中国的司法调解、人民调解与行政调解三种类型得到明确分化与转变,这得益于新中国成立以来进行的制度改造、创新转型以及所赋予的现代性内涵,为三种类型之间的联动衔接奠定了基础。在调解类型关系的历史变迁中,展现出基础性、权威性与保障性功能,还有混同联动、制度分离与创新分化三种调解类型关系的特性,为中国式调解的现代化及其联动提供了启示。

关键词：调解;历史传统;三调联动;司法传统

一、问题的提出

“调解”是我国独具特色的纠纷化解手段,有着悠久的历史。调解在中国传统司法实践中广泛应用,经过几千年的历史变迁还形成了一系列的制度,成为现代社会纠纷解决的主要手段之一。对“调解”的理解与认知,目前还较为宏观,甚至模糊。

调解有多种类型,并在不同历史时期都有相应反映与转变。当代对调解有更为细致与复杂的要求,在“十四五”规划中提出“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”;针对“三调”提出“将人民调解、行政调解、司法调解有机结合,形成科学分流、效力对接的‘三调’联动机制”;针对“商事调解”“行业调解”等更多的“调解”类型,还提出“健全人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解等的联动工作体系”等表述。这都表明,从现实视角来看“调解”手段主要为上述“三调”中的三类,并要求二者更互动、衔接与联动。

然而,从理论来看,对“调解”历史变迁的研究有多重考量因素:不仅需要看到宏观整体的“调解”,还需要深入具体的类型;不仅需要注重历史变迁梳理,还需要对具体“调解”手段的变迁关系进行分析;不仅需要倾向于“调解”的现代启示,还需要深入挖掘不同调解类型的内部关联。实际上,人民调解、行政调解与司法调解等方式类型都有相应的变迁,并且其性质、类型与具体方式,都根植于传统中国的制度实践与历史文化当中。不管是新时代追求的“三调联动”或者是“大调解”体系,都需要对多种调解制度与方式从历史传统与渊源的角度进行梳理,并进一步详细理解不同调解方式的变迁及相互关系。简言之,从不同调解类型及其关系的历史变迁研究中,可以为“三调联动”与“大调解”等现实与理论需求提供历史启示。

因而,对于不同调解方式及其关系的历史变迁研究,宏观思路上需要以古代中国、近代中国与现代中国三个不同时期作为时间脉络与分界进行梳理,得出调解类型相互联动的现代启示。具体内容上,要以“人民调解”“行政调解”与“司法调解”三种调解类型作为不同阶段多元调解手段的主要分析类型。在不同历史阶段,都有与“人民调解”“行政调解”“司法调解”相类似的调解手段,并作为该时期“调解”的典型代表。简言之,不同调解手段及其关系的历史变迁梳理,将以独特的视角展现不同调解手段的历史传统。针对“三调”等具体调解方式,在不同历史阶段的发展及其关系,最终都能被影响到为现代“三调联动”与“大调解”的联动提供启示,以更为深入认知具有中国式特色的“调解”,展现其在历史变迁中的本质属性,并为当代“调解”运作与联动提供研究基础与运用启示。

二、调解类型在古代中国的混同与联动

“调解”“调处”在两汉时期已有广泛的实践应用,但直到宋明时期,调解在性质、方式与类型等方面特征模糊,彼此相互混合。这源自其司法与行政等权力的“混同”属性,然而这种“混同”又使得将其细分成不同类型、探索不同调解方式相互联动成为可能。

（一）传统调解的司法性与行政性

传统调解着重点在基层,而“州县政府”对纠纷的处理与化解,表现出州县官不仅是行政官,也作为司法官员处理基层的“词讼”,此时“调解”则是传统的官方调解。州县官的行政职责内容丰富,如赋税征收、治安捕盗、监狱管理、经济社会事务管理、财政管理,而司法职责也作为其职责的一部分。“督抚所以考察州县之政,钱谷刑名清理案账而已,于勤课作值宜讲诸务皆略也。”可见,州县官的考核监督标准中最主要职责是“钱谷”与“刑名”,分别偏向行政与司法的职能作为典型事务。清代郑嵩龄的上奏称:“而其所最要者,莫如州县。诚以州县为亲民之官,无论钱谷刑名是其专职,即兴文教,讲武备,再盗贼,救凶荒,靡不自州县始。”可见,不管钱谷、刑名还是武备、盗贼、凶荒等职责,州县官有行政与司法混合的职责。州县官在司法与行政职责上的“混同”也体现于传统官方调解之中。若再细分传统官方调解,还有偏向“行政”属性的调解与偏向“司法”属性的调解,二者在混同基础上,有不同层面的区分。

首先,传统官方调解在权力来源上有所区分。传统官方调解权力来源实质是对权力类型的区分,如从中央“六部”到州县“六房”,以事务区分进行初步的权责划分。此种“事权”的分类,也被称为“以今制言之,京师有六部,下至州县亦有六房”。清代的“上谕”中也有一切钱谷刑名事宜,必须分员管理,各专责成的说法。在传统基层治理中,不管是官府的“六房”,幕友的“钱谷”“刑名”的划分,对基层权限职责的区分与分类是权力来源区分的一种表现。

其次,传统官方调解有偏向“行政性”的调解方式与表达。以《名公书判清明集》为例,其中深入展现宋代基层纠纷处理的各类方式,在“典卖园屋”一案中其判词提出:“良以县道权轻,彼扶官势,劝之以理,则彼有所不从,绳之以法,则此有所不敢,是以其次方兴而未艾……无不再三劝谕,使之从和。”其中“劝之以理”“绳之以法”“再三劝谕”等表达方式就是具有行政性的劝和调解,其他案例中还有“劝”“惩”与“罚”等手段,也都展现出州县官在调解纠纷中的“行政”手段。具备行政属性的州县官,也是基层百姓的“父母官”，在化解矛盾纠纷之时，侧重“劝”的教化方式，如“委曲劝谕，导以天理”，还有如“帖请知县劝谕”。典型案例中的表达还有“每遇听讼，于父子之间，则劝以孝慈，于兄弟之间，则劝以爱友，于亲戚、族党、邻里之间，则劝以睦姻任恤”，可以说“劝”是官方调解纠纷的重要方式之一。“惩”的手段也较为常见，如直面山的判词“孝子亲者当劝，不孝于亲者当惩”，其中的“劝”与“惩”彼此相对，都是偏向行政性的调解手段。州县官在古代中国还有“榜市曹”的权力与方式，如“仍榜市曹，以示劝戒”“并榜市曹及两县……当行褒赏，以为风俗之劝”等内容。

最后，传统的官方调解，还有偏向“司法性”的调解方式与表达。同样从南宋的基层司法实践中可以看出，司法性的调处方式与表达，侧重根据法律规定，如“请试援助应即赎回之事而论之。在法：典田宅者，皆为合同契，钱、业主各取其一。此天下所通行，常人所共晓”，是司法官列举法律规定而化解矛盾的方式。类似的还有“职令亦未欲遂绳通仕以法，如愿依绝户子得四分之一条令，可当厅责状，待委官劝谕旧族并刘氏、秋菊母子，照前日和议……方合法意”。官方调解依据法律规定，进而“劝谕”和“议”，最终结果还要符合“法意”。

此类表现都展现出传统的官方调解，不仅宏观层面“混同”，从具体权力划分、处理方式与表达内容，还有偏向“行政性”，以及偏向“司法性”的两种调解类型区分。可以说，传统官方调解的“混同”特点，实际上也是行政性与司法性调解类型关系的特点。

（二）传统调解的民间力量

传统调解中的民间力量，也被予以关注与利用，作为当时调解方式的主要类型之一。其一，宗族调解在古代中国较为常见也最为悠久，是传统民间调解的主要部分。宋代《清明集》中对宗族的“族长”，也赋予纠纷处理中特殊的地位。对于涉及家产、族产的案件，司法官会“唤集族长，从公检校”，或强调以族长的身份，作为中国人，对涉案的产业“从公作两分均分”；宋代的法律规定中，宗族继承问题也需要“族长”参与，被称为“在法，立继由族长，为其害无亲人也。若父母存，当由父母之命”。继承案件实践中，司法官也曾提出：“请亲诸侍郎宅，禀自上项曲折，仍与其族长折衷，定为一说。”其中“与其族长折衷”，则是依靠族长进行调解的表现。清代陈汝成对诉讼的处理，提及“公子小事，今乡族调处”。魏源对“户籍细故”的案件，也认为处理方式是“酌理准情，削切确，使弱者心平，强者气沮，自有亲邻调处”。《佐治药言》中也记载：“间有雅理后亲邻调处，吁请息错者，两造既归辑睦。”晚清的刘师培也提出：“而近代以来，凡县令案不能决者，多由家族调处，虽沿宗法社会之遗。”可见，依靠亲邻、乡族、族长、亲戚、邻里、家族等民间性群体的调解方式，是古代中国民间调解的主要表现之一。

其二，基于乡约保甲的调解，在古代中国也占据重要地位，具有典型的民间性特征。明朝初年设置“里老”处理“词讼”，以及申明亭、雄善亭的制度，成为乡里老人处理纠纷的典型，被称为“民有善恶则书之，以示劝惩。凡乡里争讼，里老于此割决，非难重者，始白于官”。乡约中对“词讼”纠纷的处理，也是各类民间纠纷的主要内容之一，如清代“立禁山文约”中规定：“倘有词讼，合付俱随，如改不随，本年乡约察官充治。”最典型的还是“乡正”具备的调处职能：“族大者，每族立一人，凡赋税、缉捕，则官役及警察司之，而乡正任其廉察劝谕，有狱讼亦先由乡正为之调处，乡正不能理，乃上之县。”其中乡官被赋予一定的调处纠纷司法职权，成为纠纷解决的基础环节。张之洞也认为保甲之法需要有“详细章程”，负责“惟各州县应办之事，如钱粮词讼缉捕提工等类”，其中“词讼”被列为保甲的职责之一。随着乡约保甲组织深入参与基层治理的过程，实际运行中调解纠纷，也是其重要职责的一部分。

其三，乡绅调解在古代中国，也是基层纠纷解决中独具特色的方式之一。如清代姚莹的《召乡民人城告示》中提及：“除选派公正绅者为尔等各社中素所信服者，令其明察尔等历年仇怨之故，排释调处，务使平允和治外……各该社之家长务须约束于侄，静候本县选派之公正绅者到社，为尔等排释调处，无许再行滋事。”其中乡绅是反绅者，乡绅对纠纷的调处，也是各级纠纷解决过程中常见的举措。简言之，古代中国“调解”调处中的民间力量，其实质是来源于乡土秩序的民间性。不管是传统民间调解的权威性，还是亲友邻里、乡约保甲与纠纷处理的紧密关联，都是处于乡土秩序环境之下的延伸与生成。传统民间调解的民间属性，是其作为传统调解主要类型的根本原因。

（三）传统调解的官与民联动

传统调解的官与民间调解是其中主要类型，不同调解类型也有联动协调，以“官”与“民”的联动为主要典型。一方面，民间纠纷的处理与调解，地方无法处置，则转送至“官方”，常被称之为“送官充办”“票官充治”“呈控到官”等。“民”转“官”多表现在民间的“条约”“文约”“条命”与“章程”，如清代贺长龄的《条例民间习犯示》：

因口角微嫌，钱财细故，而弟兄忽争者，族邻调处，或调处不下而呈控到官，……因夫妻小有违言，而妻之父母兄弟与其成党，从中偏护致成仇除害，族邻调处，或调处不下而呈控到官。

其中“调处不下而呈控到官”等，反映出民间调解对纠纷的“先行”调解，此后才转送至官方处理。还有的是对“赌博”“侵占”等日常违法行为的“送”与“报”。胡林翼在《严立规条》中对“撩钱赌博，致盗之由”，要求解民、团长进行“不时巡查”，并且“有犯者，票官充办”。《申编保甲团练章程》则是黄成乡王、团长，“违抗者票官充治，侵蚀者加倍议罚”。各地的“牌约”经常关注“赌博”恶习，如“遵官禁止村中不许赌博，如违者，罚戏三天。再恳不遵者，即速票官充处”。《府城村玉皇庙禁赌碑》中记载，因“有他村数人来庙公然聚赌”，经过审理后“自此阖村公议，勒石永远禁止，违者仍复送官充处不贷”。类似的“规约”与表达极多，还有记载“擅自开赌者一经拿获，公同议罚，罚之不服，票官充治……如有特强不服，即送官充处”。个别特殊时期在“匪党”，也需要“鸣田公处，重则送官充治”。纠纷调解也是各地“规约”的关键话题，如清代《公议乡风十二劝》专门提出“议劝人不可争讼”，“如果实有冤抑，自应赴官诉理，偷系口角微嫌以及琐细等事，仅可凭乡党中有德之人从公理处……”自今以后，如遇此等事件，凡我绅者乡地同至公所，以理论断，不服者送官充治，此次除刁风之急务也。同时期的吴光悦，奏折中提及“族正之法”，称在全族设置“公保”一人，针对“乖戾之徒”，“小则处以家法，重则送官充治”。这些内容都展现出轻微纠纷的处理，一些情况下需要民间调解先行处置，再转送官方的实践。

另一方面，官方面对基层“词讼”与纠纷之时，也会以官方的“命令”，要求民间先进行调解，被归纳为“官批民调”。这种司法实践的“惯例”形成，源于地方司法与行政权力的混同，以及司法体制简约化与诉讼案件激增的背景，催生了此种纠纷处理方式。《清明集》中的判词已多处提及，如司法官处理案件，要求“亲戚”“邻里”“族长”等群体，先进行纠纷的调解。胡石壁曾因“两家既是亲戚”的案件，要求“唤邻里从公劝和，务要两平，不得偏免”，对“母讼子”的案件，其他有关似的处理，“仍令四邻和劝”，并且警告称“如果不改前非，定当照条断罪”；在“争财而作其母与兄妹”的案件中，司法官也采取“仍仰邻里相与劝和”的方式处理。简言之，人民间调解到官方调解的“票官充办”，从官方调解再到民间调解的“官批民调”，是传统调解“官”与“民”联动的最主要表现。

总而言之，古代中国官方调解在混同基础上又有“司法性”与“行政性”的偏向区分，也有民间性的力量参与调解，形成了官方与民间调解相互联动的实践。具体而言，古代中国调解类型关系是“司法性”与“行政性”相互混同而有区分，并与民间调解产生联动的关系。并且，传统调解类型及其关系是新时代调解类型相互联动的历史渊源与暗合之处。

三、调解类型在近代中国的转型与分离

随着近代社会与法治的转型，我国的调解类型及其关系也有了新的变化。对该时期调解的分析，关注的是国民政府有关调解制度与实践。不管是传统官方调解中偏向司法性与行政性调解还是民间调解，都有所延续也有新转变。

（一）近代中国的司法调解

从古代中国宏观“调解”方式发展而来的近代调解最先是基层司法调解。清末与北洋时期已经有简单的“调解”规定，而1930年出台的《民事调解法》是近代唯一以“民事调解”为名的法律，是在纠纷案件进入司法诉讼程序之前的调解。该法自1931年施行，被评为“此项新创之法，不特案将见减少，抑且与诉讼人民以莫大利益，诚前此未有之善政也”。第一条指出“为杜息争端，减少讼累，于第一审法院附设民事调解处，并在第二条规定：“人事诉讼事件及初级管辖民事事件，除经其他调解机关调解不成或调解主任认为不能调解者外，非经民事调解处调解不成之后，不得起诉其他民事诉讼事件，当事人亦得请求调解。”此规定对“调解”程序的重要性予以强调，作为纠纷进入司法程序的前置要件。还有《民事调解法施行规则》《处理民事调解后行注意事项》等法规，涉及适用法院的层级、调解人员的选任、资格、权限、调解日期、调解期限、调解笔录、调解地点、着装要求、调解费用等内容，都是民时期间法律问题的规范引领。相比古代中国将司法性与行政性的“调解”混同的做法，《民事调解法》以法律制度的形式，对“民事调解”进行专门性的规定，最先将“司法调解”类型从宏观“调解”中分离出来，具有制度化与专业化的特点。

民国时期率先分离而出的“司法调解”，在实践运行中也形成诸多的要点。在组织层面，调解处是民事调解得以运行的前提基础，由于一般民众因鉴于手续简便，又无费用，导致“除必须诉讼之民事案件，已付足由该处调解外，即往者无力诉讼之民事案件，且下纷纷请求调解”。调解的程序规定，有司法院针对本案的命令解释，要求“多数当事人协议推举调解人不请时应由调解主任就中指定一人”，“书记官更管不得为调解人”，“调解成立一道不争他造成依普通程序声请执行”。“调解当事人以外之人，不受调解之拘束”等。也有司法院从现有规定出发的司法解释，“按民事调解法第一条及第三条规定，系于第一审法院附设调解处，并以推事为调解主任……其调解处尚未成立，则民事调解法自得暂不适用”。有调解人员的规定，如“办理法官律师，不得为调解人”。司法部通令各级法院，要求“调解各承办民事调解人员，须须将各种法规及注意事项，努力进行调解，各法院长官，亦应附加督促，以其依法欲使民无讼之意”。

在效果方面，在1931年的新闻报道中被认为取得一定成效：“自调解处成立后，每日调解成立者，平均有十六七件之多，故诉讼顿时减去不少，而调解一经成立，其执行又较迅速，当事人且可省去诉讼费用，诚善改也。”

由此也体现出，调解制度一经制度化便成为当时有效解决纠纷的主要途径之一。民事调解的“成效”还是现于实践案例中，1934年在加租潮导致的纠纷中法院有开庭调解，1936年“金里仁妻诉清别居昨开调解庭”中有调解的实践，1943年在无锡地区对租赁房屋发生纠纷，“自申请法院调解”，都反映出调解手段得到较为普遍的实践运用。

由此可见，近代司法调解类型有制度规定、程序解释、人员要求、组织建设、成效以及个案实践等各方面内容。具体来看：一是反映出司法调解从制度规范到程序运行，再到实践效果，都有完善系统的制度规定；二是司法调解与其他调解类型分离而制度化后，成为广泛应用的制度手段；三是司法调解由于依附于司法制度而存在，相比其他类型的调解更具专业性的同时，其转型与分离的制度化，也改变了原有“调解”运作的逻辑与效用。

（二）近代中国的“行政调解”

从传统的“官府调解”延续而来的“行政性”调解手段在民国时期依旧有重要地位与作用，也形成了独具特色的“新式”制度。近代时期依靠行政机关力量作为对民间纠纷进行调解的方式，同样具有“行政调解”的类型特点。民国时期也有类似于“行政调解”的调解类型，即“区乡镇协调委员会制度”，区乡镇协调委员会权限规程中规定“调解委员会得办理之民事调解事”，“已经法院受理之民事案件经调解后须依法定程序向法院声请销案”，以及“依民事调解法正在法院附设之民事调解处调解不得同时调解”。调解委员会不仅可以调解民事纠纷，还对部分列举的刑事罪名进行调解。调解委员会设置于“县之区乡镇及各市之场所，在刑事调解案件中，还要求“得由被害人，或其法定代理人、保佐人、亲属配偶，报请当地区长、或乡长、镇长、坊长助检”。可见，不管是调解委员会本身的组织设置，还是调解运行的权威来源，都是与基层行政机关密切关联，成为较为明显体现“行政调解”特点的制度设计。调解委员会的制度形式也有其他应用，如湖北省出现的“县域租调解委员会”制度。其中规定：

调解委员会设委员五人至九人，以县长、县党部书记长，参议会（或参事室），地方法院院长为当然委员，会由县长就各法团机关聘任之，以县长为主任委员。

可见在人员构成与运行模式上，该制度的行政性更为显著，都是以基层行政机关的人员为主体代表。并且基层调解委员会制度在我国时期也形成完备的程序、组织与实践。如法令解释方面，1934年中央民政部门曾将分割南省民政厅，指出“区调解委员会对调解当事人无发给调解书等必要”；1947年还有军法制令提出，“为乡镇调解委员会调解书格式，可比照民调调解笔录制订”，此类都属于区乡镇调解委员会制度的延伸与补充。其他类型的“调解委员会”也广泛存在，如1929年的劳资调解委员会、1930年驻地劳资纠纷调解会议、1932年减免房租运委会、1938年租赁纠纷调解会、1939年上海市特区租赁纠纷调解委员会、1937年土地调解委员会、1948年的上海市杂粮业市场调解委员会等。

简言之，采用“调解委员会”的形式进行调解是民国时期另一种新的制度尝试与组织创新。其与“民事调解”的司法调解一同，将司法与行政相同的传统官方调解，以制度化的方式进行剥离，不仅形成依托于司法诉讼程序的司法调解，还包括依赖于行政力量主导与主体运作的“行政调解”。但是直接以制度化的方式进行现代转变，在实现重要制度转型的同时，其实际效果与古代中国的“官方调解”并不相同。

（三）近代中国的民间调解

古代中国的民间调解，在近代时期也得以延续存在，但是民间力量在该时期本身也有相应变化，影响着民间调解的具体运行。首先，宗族调解在近代中国的纠纷调解中也继续发挥其作用。宗族调解在近代着重于族长的调解作用，如民间的判例专门将族长作为要件之一，即“立继仪以族长为凭证”。1925年在《直隶省之人事习惯族长责任（清苑县习惯）》中也记载：“族长为同族中年辈最长之一人，凡同族遇有继承分居事项，须有族长议定继承书立继，单分居则书立分单，由族长签署画押。”1926年大理院也有类似的司法解释：“如实无近亲族族长、房长，经亲属会议，本族房公意声请将族人，宣告准禁治产，法院得割的情形予以准许。”1934年关于“亲族会议之组织”的判例解释，要求“必由各族长房长或多数族人推出总代表，与被继承人数为切近之人公同议取决多数，于法始能有效”。同年，也有关“合族全体同意”的判例与解释：

所谓合法全体同意，依法须全休意思一致。但依国家法律形势考虑中习惯向以族长及各房长或各柱长为各该支之代表，行之已久，视为当然者。则各支代表如己意思一致，即得视为全体同意。

族长在司法实践中的调解情形也极为多样，如1931年福建省建设厅，针对林开村族长林铭等人的请求，发文称“为原有水州设立水限不服县长处分请主持公道保留原罪”；还有1928年因为“子控继母危害父亲遗产”，而“母谓子系领赦请求废继”，法庭邀请“族长王省三调解”等报道。但是，近代中国也频繁出现“族长不德”“欺凌族长”“假冒族长敲诈”等报道。宗族作为宗族调解的基础，在该时期也有所动摇。

其次，近代的保护调解在纠纷解决上也有诸多实践。关于保护参与纠纷化解，如1933年“奉令改编保甲该项委员会”的讨论中,需要慎重考虑“保长”的人选,因其职权涉及基层的“鼠牙雀角之争”,处理不当还会“对簿公庭又增人民讼累”。1936年贵州高等法院对保甲制度,与调解委员会制度之间的适用问题也请求“核示”。至20世纪40年代,以保甲进行调解的实践则更为丰富,如1946年米行职员失踪一案,保甲长进行调解;1947年的“索屋”案件,保甲长也进行多次调解;1947年重庆地区再次关注保甲的纠纷调解功能,“各保保长亦有劝导人民调解纠纷之责,并非因有调解委员会之设置,遂将民间请求及纠纷事件,一概诿之调解委员会,故民间细故之处理,保长副保长仍应帮同处置”。可见在新县制推行的背景下,保甲具备的调解作用即便没有专门制度规定,其在实际运作中依旧受到官方的重视。相类似的是对于“保甲长”的印象,在近代时期也受到诸多非议,如“保甲长勒索灾民事件”“保甲长不识字”“乡保甲长之贪污”“征兵舞弊的保甲长”,以及“保甲长要不得”等新闻报道,都说明保甲制度在近代中国既有延续与运行,社会基础也有所改变。

最后,乡绅参与纠纷的调解在近代中国也有个案的实践表现。如1907年有“占地”的纠纷,官府的处理是“谕绅调处”;1924年,对“二女师之校舍问题”,省长函请乡绅进行调解;1926年,针对“索追红会医费”,也有“邑绅孙鹤卿从中调解”;1933年湖南省民政厅,也要求县政府“在乡镇公所未成立前,遇有人民争执事件,可由乡镇筹备处,依习惯约集地绅排解,毋庸先设调解委员会”。这些公文与新闻报道的内容都表明,乡绅的调解作用,在民国时期没有制度依据与依托载体的情况下,依旧是传统“习惯”与“惯例”的延续与残留。近代时期的民间调解,没有专门制度性规范,更多是传统民间调解方式的自然延续,民间性调解类型还因行政性力量的强化,如保甲制改革等原因,在一定程度上被纳入行政性纠纷解决的范畴之下。在民间调解社会基础动摇的情况下,民间调解类型也被官方统治者忽视而弱化。

总而言之,将近代时期调解类型关系梳理,传统官方调解在该时期以制度化形式分离出司法调解与“行政调解”,在制度转型的同时,也将司法调解与“行政调解”的类型进行区分;并且,国民政府轻视传统民间而来的民间调解,导致司法调解、“行政调解”与残存的民间调解缺乏联动,三种调解类型的关系也在近代转型中相互分离。

四、调解类型在现代中国的创新与分化

现代中国的调解包括新中国成立前后到新时代的调解制度与实践。在该时期调解也有细化与分类,有从革命根据地产生并不断完善的司法调解,新中国建立初期形成的人民调解,以及最为晚近出现的行政调解,还有“三调联动”与“大调解”的联动需求,都是我国调解类型关系的新特点。

（一）现代中国的司法调解

民国时期出现依托司法诉讼的民事调解制度,形成以法院为主体的司法调解,成为普遍认知与接受的制度类型。至新中国成立前后的司法调解,也是现代中国最早广泛运用与实践的调解类型。如1943年的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》中第十一条规定:

系属法庭之案,得由法庭以职权依据本条例之规定进行调解,或指定双方当事人之邻居亲友或民众团体在外从事调解。

从条例的规定来看，不仅有地邻、亲友、民间团体的民间调解，也有法院调解的部分。如马锡五审判方式的出现是以司法审判结合民间调解力量，是司法调解的新亮点。从后续实践来看，新中国成立前夕的华北人民政府在对基层纠纷的处理上也强调“重在调解”，提出“已起诉到县司法机关的案子，如认为必要，也可以调解”。该地区在新中国成立前是司法实践的典型代表，最高人民法院成立后，也接收前华北人民法院移交的案件。新中国成立后，法院的司法调解在初期也占据主要地位，如针对司法的积案问题，运用突击性清理积案，基本是依靠司法系统力量来进行，具体如1950年5月法院清理积案，“五日内结案五百四十件”，被称为“因为有了同事处调解庭，有的原来要起诉的案子，现在在调解庭中就和解了”。1951年的《人民法院暂行组织条例》中，县级人民法院管辖的权限有“调解民事及轻微刑事案件”。到改革开放后，1979年的《刑事诉讼法》提及调解事项，指出“人民法院对诉讼案件，可以进行调解”。1980年的《婚姻法》中也有“人民法院审理离婚案件，应当进行调解”的规定。1982年《民事诉讼法（试行）》中专门一节规定“调解”的内容，在1991年的版本中也有“一章规定”调解。这些规定都是司法调解能够形成与运行的规范基础，相配套的司法解释、规则与具体修改、增加的制度规定，也在不断健全。

从司法调解类型的历史变迁来看，一方面现代中国的调解制度与古代、近代的民事调解制度有明显的关联性，同时也有所创新。具体来说，从中国古代到近代，再到现代中国对“调解”司法传统有持续关注，源于司法制度与纠纷解决之间密切的关联。传统调解到边区的马锡五审判方式，再到现代中国的司法调解，裁判与调解的结合是新中国成立后法院调解的主要特征，是现代中国司法调解的创新表现。另一方面，从近代至现代中国制度化创新的司法调解同时存在积极与消极影响。传统调解是现代调解制度的历史与文化根源，司法调解是以制度化的形式，促使“调解”的手段在近代转型中，延续至现代中国的制度架构，为现代社会所沿用。但是，传统调解中司法性调解与行政性调解，二者相互关联混同，纠纷调解的权威性来源是司法权与行政权的结合。近现代的司法调解制度，将司法性调解单独进行制度化，作为司法制度的一部分，不利于其裁断权威的树立，还有可能导致判决执行效果弱化。

从司法调解与其他调解类型关系的历史变迁来看，从近代中国开始司法调解与其他调解类型开始分离，到新中国建立与改革开放后的新时代，司法调解制度逐渐完善健全。该时期形成完整的“司法调解”类型，不完全是传统调解的经验延续，也有创新性的创造，主要体现在制度化创新上，以及审判与调解的结合等。简言之，现代中国对司法调解的类型，进一步创新与分化，形成更为广泛的独特运用。

（二）现代中国的人民调解

现代中国也有创新地利用“调解”方式，典型的是“人民调解”类型。其背景是新中国建立之初司法的“积案”问题，是司法工作的难点。司法机关积案的形成原因，被称之为“由于还没有一套系统的成文法，干部城市知识不够，管理城市经验缺乏，以致案件不能及时处理，到八月底止积案竟达三、四八件”。到1952年，人民法院开始逐步意识到，需要注重“集体调解”的办法：

采用这种集体调解方法的结果，首先是提高了司法工作的效率，有效地增强了积案。北京市三个区法院五月份共结案三十六百零七件，其中两集体调解方法而处理的案件约占传到案件的百分之七十五……这样的工作效率是过去从未没有的。

集体调解的作用在当时得到重视，开始吸纳司法机关之外的人员参与调解，源于对革命战争时期调解条例中相关制度的延续。但是这种认知在当时并不普遍，1954年之前，突击性的清理积案活动，以及兴废反复的调解组织在司法实践中同时存在，突显使用民间性调解手段的矛盾观念。1954年正式出台的《人民调解委员会暂行组织通则》将“人民调解”作为调解的一种制度类型，在现代中国获得第一次的明文确立，该制度规定“调解委员会是群众性的调解组织，在基层人民政府与基层人民法院指导下进行工作”。人民调解委员会制度，保留民国时期“调解委员会”的组织形式，但更强调“群众性”与“人民性”。1982年的《民事诉讼法》也涉及人民调解制度，再次规定为“调解民间纠纷的群众性组织”，强调其群众性的性质，并在此后的相关修改中都予以保留。1989年的《人民调解委员会组织条例》规定了人民调解的性质、人员、任务、原则、程序、纪律、费用、表卷奖励等。2010年的《人民调解法》可谓一幕直接的“调解”法律，对“人民调解”进行了充分与全面规定。虽然人民调解工作需要司法行政部门与人民法院的指导，但人民调解委员会的实质还是“依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。由此可见，人民调解的调解类型是以人民调解委员会为组织载体，以人民调解员为运行主体，以民间纠纷为主要对象的调解手段。人民调解在组织结构、人员构成、运行过程以及范围权限等方面，与民同时期的调解委员会制度有相类似的组织形式，但也有关行政化、民间性、群众性和社会自治性的特征。   

从人民调解类型的历史变迁来看，新中国建立前后的探索开始逐步完善与形成，这是现代中国较早地完善与健全的调解类型。而实际上人民调解的类型，沿用民国时期“委员会”的制度化创新，同时摒弃其行政化的弊端，更适合从传统民间调解发展而来形成的人民调解。但是，由于传统民间调解的权威与实质来源于传统民间秩序，现代中国的人民调解不能仅依靠制度化进行现代化的转型，其民间秩序的权威来源是人民调解的核心与关键。

从人民调解与其他调解类型关系的历史变迁来看，古代中国的民间调解与官方调解形成运行上的联动；民国时期调解委员会制度的行政性显著，消解了原本民间调解的权限与范围；而新中国建立初期形成的人民调解，反而更侧重人民群众为运作主体，以人民性对待传统民间调解，以及在近代表现为调解委员会形式的“行政调解”，进行改造与转变，促使现代中国的人民调解更为明确分化。同时，人民调解制度还具备一定程度的官方行政性的支持，在该时期反向包含着原本民国延续而来的“行政调解”。简言之，新中国成立初期形成的人民调解制度，是对民间调解与“行政调解”的创新改造，促进了该时期调解类型的制度分化。

（三）现代中国的行政调解

行政调解在现代中国成为调解的类型与手段之一。此现象出现较为晚近，但是并非是以“行政权”进行的调解出现时间较晚，而是该调解类型较晚受到注重与完善。现代中国的“行政调解”最早出现于政策文件中，是在2006年《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政管理和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层。”可见行政调解的提出本身就是与人民调解、司法调解并列，强调三者的结合。在2007年有关“人民调解”的司法解释中，也提及“积极推进人民调解、行政调解和司法调解的有效衔接”。相关的表述还有“充分发挥行政调解、诉讼调解、人民调解的作用，形成三位一体的综合性的纠纷解决体制”，“加强审判工作与人民调解、行政调解、仲裁等纠纷解决方式的衔接”，“积极探索构建司法调解、人民调解与行政调解三位一体的大调解格局”，“完善诉讼程序与仲裁、行政调解、人民调解等非诉纠纷解决方式的协调配合”等。行政调解的提出，基本是与其他调解类型相互关联，是行政调解形成的外部关联。行政调解的内容内涵方面，也在国务院关于加强法治政府建设的意见中有所表现，“完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序……涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解”。可见，对行政调解的“制度”内容，也有基本要求，但是依旧较为宽泛。或者说其缺乏明确的制度规范，正是行政调解相关研究与实践中，被诟病的主要问题之一。“行政调解条例”至少在五个年度内都被列为国务院立法工作计划，但是如今依旧未能出台。地方法规上反而陆续出现一些有关行政调解的“规定”办法，“省级的规定仅有北京、辽宁、天津与浙江四地，市级的规定则取见于部分城市。规定中涉及的主体、范围、基本原则、费用、职责范围、申请条件、程序流程等都有规定，是对行政调解难的具体规范内容。”

从“行政调解”类型的历史变迁来看，古代中国官府调解的实践既是当代行政调解的背景渊源，也有相应的继承与发扬。在现代法治政府建设过程中更需要依赖一系列的程序制度，规范行政权进行调解的活动，从而形成真正的行政调解。传统调解的行政性偏向表明古代中国已经出现类似“行政调解”的实践做法；近代基层调解委员会在创新组织形式的基础上实质上是“行政调解”的做法；现代中国的行政调解制度在近代“行政调解”，政府调解基础上赋予现代内涵，有制度化的约束以及调解类型联动的要求。此外，从“行政调解”与其他调解类型关系的历史变迁来看，行政性的调解在古代中国与司法性调解类型相同，在近代中国制度化中与其他调解类型分离，在现代时期有创新的改造，剔除近代行政性的组织形式，赋予现代法治内涵，在调解类型分化的基础上，与其他调解类型有联动关联的要求。

总之，现代中国的调解类型依旧包含司法性、民间性与行政性三种调解类型，但是不同类型的制度化与分化更为显著。不管是司法调解对近代中国民事调解的沿用与转化，新中国建立之初对人民调解的创新转型，还是更具现代法治内涵的行政调解，现代中国的调解类型在创新的同时，相互关系区分也更为细化。

五、调解类型关系的变迁特性及其联动启示

我国调解有数千年的历史变迁，对调解变迁的各个时期进行考察，不仅需要关注不同调解类型各自的变化演进，还要分析三者之间关系的历史变迁过程。我国三种主要调解类型及其关系，在历史变迁中的特性，可以为新时代“三调联动”或者“大调解”体系提供启示。此种“变迁特性”不仅包括三种主要调解类型的变迁特性，也包含三者之间关系的变迁特性。

一方面，民间性调解、行政性调解与司法性调解三种类型在历史变迁中展现出各自的特性。调解的类型在实践中有着多样性，最为典型的是在“三调联动”或者“大调解”体系中的人民调解、行政调解与司法调解三种类型。三种调解类型的变迁特性体现于纠纷化解过程中的层次差异。首先，人民调解有基础性的特征与作用。民间性的调解从古代到近代都有延续，是传统乡土社会自行化解纠纷的主要方式；革命根据地的调解条例中也将民间调解作为优先的调解手段；现代中国更是形成独特的“枫桥经验”化解纠纷。民间性的调解来源于民众赖以生存的社会生活秩序，是纠纷解决的第一层手段。其次，行政调解有权赋能的特点与作用。行政性调解从古代官方调解的行政性手段，到近代与行政权力相关的调解委员会调解，再到根据地调解规定中的“政府调解”，现代中国的行政调解最大的特征也是行政权力参与调解。可以说，权威性是行政性调解在历史变迁中的核心特点，也是纠纷解决过程中的第二层手段。最后，司法调解有保障性的特点与作用。司法性调解从古代中国到近现代，应用最为广泛与持续，与有关属性特点的裁判结合。可以说，司法调解与裁判一同作为纠纷解决的最后一层手段与保障措施。三种调解类型的变迁特性，不仅分别代表着调解类型的不同作用，也表现出各个调解类型在调解联动中的地位。

另一方面，我国调解三种主要类型之间的关系，在不同时期也有变迁特性。首先，古代中国官府调解有行政性与司法性的区分，官方调解还与民间调解进行联动，基本暗合于当代司法调解、行政调解与人民调解的联动关系。古代中国调解类型之间关系展现出司法性调解与行政性调解的混同，并与民间调解联动，体现出“混同联动”的特性。其次，近代中国的“调解”开始制度的转变与分离，司法调解依托于较为健全的司法诉讼制度，行政性的调解也形成有制度形式的基层调解委员会等制度，此二者之间开始分离；而民间调解在近代中国有所延续，但都未有制度化的转变，反而在实践中被行政性的调解制度所“侵占”与包含。近代中国的调解类型关系，着重体现“制度分化”特性。最后，现代中国的司法调解受到官方的沿用，改造并广泛运用，人民调解则是新中国成立后的独特创新，行政调解则是被赋予现代法治意义的新型。三种类型在现代中国都有所创新，更进一步细化为不同的调解类型。可以说，现代中国时期的调解类型关系，体现出“创新分化”特性。从古代时期的混同而联动，再到近代的转型与分离，以及现代中国以创新的制度进行彻底分化。从古代中国到现代，调解类型的关系有一定程度的暗合与相通之处。

因此,从我国调解三种类型及其关系的变迁特性中,可以展现出新时代调解类型联动的启示,主要分为两个方面。一方面,民间性调解、行政性调解与司法性调解等不同调解类型需要着重于发挥其本身特性作用。无论古代与近代的民间调解,还是现代的人民调解,其核心实质是民间性的来源,民间性调解实践的生命力与有效性,新时代的人民调解也需要强调人民主体性地位,积极发挥民众的主动性与创造性。行政性的调解注重纠纷解决的行政权威性,新时代的行政调解也需要在程序规范完善的基础上切实落实纠纷化解的执行问题,需要平衡权力限制与权威实效两个方面。而司法调解则需注重制度性建设,完善“审”与“调”之间的角色定位与权限设定,还需要在区分的基础上实现二者的结合,是司法调解能够合理与有效运行的根本方向。另一方面,我国调解类型之间关系表现为从混同实践转向分化制度,从交错手段转向分类联动,从变通运作转向创新机制等变迁过程。不同类型的调解手段形成联动与衔接,需要将分化与联动相结合,制度与实践相结合,传承与创新相结合。具体来说,新时代调解类型之间的联动需要平衡区分与联动的关系,在对调解手段有切实细化,完善与健全的基础上,不同调解类型之间才有相互联动与衔接的可能。调解类型的联动也要平衡制度与实践的关系,坚持实践探索与制度建设并举,形成制度与实践相互促进的运行机制。调解类型的联动还要平衡传承中华优秀传统法律文化与创新性改造的关系,既要充分挖掘优秀传统法律文化的内涵与表现,也要合理运用创新手段,结合中国式现代化的实际,形成中国特色的调解联动模式。