《调解研究》网络首发丨张正智：抓住三个着力点促推矛盾纠纷预防化解法治化

《调解研究》编辑部首发

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抓住三个着力点促推矛盾纠纷预防化解法治化

《调解研究》2025年第1辑

作者简介：张正智，山东省青岛市中级人民法院党组书记、院长，一级高级法官。

摘要：在“枫桥经验”升级为法治化治理范式的背景下，以矛盾纠纷预防化解法治化为研究目的，通过抓住三个着力点：制度优势为根本、定分止争为关键、职能延伸为支撑，对青岛法院2023一2024年实践进行考察，揭示党领导下的府院联动和各方治理力量聚合如何通过资源整合实现收案负增长；阐释坚持调解优先、坚持严格公正司法和坚持“如我在诉”的关键作用；再以融入综治、司法建议和典型案例分析为支撑，论证司法职能前移对推动矛盾纠纷化解非诉向无讼迈进的作用。认为只有将制度优势转化为治理势能、将裁判品质提升为公共产品、将司法建议升级为治理方案，才能在中国特色社会主义法治轨道上形成共建共治共享的矛盾纠纷预防化解同心圆，为法治现代化提供可借鉴的制度样本。

关键词：枫桥经验；矛盾纠纷预防化解；调解优先；法治化

习近平总书记指出，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。作为党领导下的国家审判机关，人民法院应当以“案结事了人和”为基本目标、“非诉”为治理优先方式、“无讼”为治理最高境界，充分发挥司法职能作用，促推矛盾纠纷预防化解法治化。

一 抓住制度优势这个根本，推动形成矛盾纠纷预防化解“同心圆”

习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”立足司法职能促推矛盾纠纷预防化解法治化，必须首先充分认识和发挥我们的制度优势，牢牢坚持党的绝对领导，依靠这一最大政治优势，深化府院联动、扩大社会参与，实现共建共治共享、双赢多赢共赢。

（一）坚持党的绝对领导

党的领导是中国特色社会主义法治之魂，在长期的革命、建设、改革实践中，我们党形成了一系列政治优势，比如总揽全局、协调各方的领导优势，组织职能部门各负其责、齐抓共管的体制优势，都成为社会治理有效实施的独特条件。青岛法院牢牢坚持党的绝对领导，一方面围绕矛盾纠纷运行态势加强请示报告，另一方面紧紧依靠党委、党委政法委妥善化解重大矛盾纠纷，促推把党的政治优势转化为预防矛盾、化解纠纷的治理效能。自2023年以来，提请青岛市委调度重大复杂案件5件，推动青岛市委政法委出台加强矛盾纠纷源头治理的8项举措，各基层法院向当地党委政法委报告万人起诉率265次，2024年辖区案件体量占比最大的一审民商事案件收案同比下降4.78%。

（二）全面深化府院联动

府院联动是有效衔接依法行政和公正司法，实现司法与行政优势互补、效能叠加的重要工作机制，是我们重要的制度优势。青岛法院把府院联动作为推进纠纷多元化解、助力矛盾源头预防的重要抓手，于2023年12月推动召开全市府院联动第一次协调会议，与青岛市政府共同组建府院联动联席会议办公室并推出两批次共46项重点任务清单，其中37项涉及各重点领域矛盾纠纷预防化解。同时，联合青岛市司法局推出加强诉调对接13项举措，聚焦纠纷多发领域，与市住建局、市城市管理局、青岛证监局等43家行政机关建立诉调对接合作机制，依托府院联动促进更多法治力量向引导和疏导端用力，实现资源耦合、效能倍增。

（三）聚合各方治理力量

我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。矛盾纠纷预防化解法治化是一项为党分忧、为民解难的系统性工程，只有发挥集中力量办大事的优势，调动和集聚各类解纷力量，才能形成协同联动化解的最大合力。近年来，青岛法院逐步与13部委下的25家调解机构建立“总对总”对接关系，陆续将438家特邀调解组织、2798名特邀调解员会聚在人民法院调解平台，辖区58家人民法庭对接社区、村委等928家基层治理单位，协助村社就地化解纠纷6328件。推动7个行业协会组建住建领域纠纷联调委，会同保险行业协会、汽车行业联合会等打造“法院+协会”合作化解纠纷机制，最大限度凝聚行业治理力量。

二 抓住定分止争这个关键，以矛盾纠纷实质化促进和合安宁

“定分止争”典出《管子・七臣七主》，既是司法最原始也是最基本的功能。“定分”是以法律手段明是非善恶、定权利归属，“止争”是寻求案件办理效果“最优解”，实现纠纷实质化解、终局化解。做实定分止争，既是人民法院执法办案的目标追求，也是促进矛盾纠纷预防化解法治化的基本立足点。

（一）坚持调解优先

调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。坚持调解优先是新时代“枫桥经验”的实践要求之一。落实调解优先实践要求，人民法院不仅要将司法调解贯穿审判执行全过程，更要把诉调对接的“调”再向前延伸，做到以调促和、以调息讼、以调止争。近年来，青岛法院着力打造“和青和理”多元解纷品牌，一方面规范落实先行调解制度，2024年委派委托调解成功案件15.5万件，诉讼中法院调解成功案件7.5万件，20.1%的民事纠纷和19.5%的行政争议以调解或和解方式化解；另一方面做实指导调解法定职责，与青岛市司法局会签工作意见，以14项措施共促人民调解发挥“第一道防线”作用，落实《山东省行政调解办法》，综合运用同堂培训、工作会商、庭审观摩等机制，强化对行政调解的法律指导，支持行政复议机关发挥化解行政争议主渠道作用，全市复议案件体量首次超过诉讼案件，调解和解率实现新提升。

（二）坚持严格公正司法

严格公正司法，做实定分止争，意味着司法断案不是“案件事实+法律适用=裁判结果”的简单机械推导过程，而是要将天理、国法、人情一体融会到裁判结果中，实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，努力做到让当事人信服、让纠纷一次性解决。青岛法院准确理解和严格把握公正司法的内涵，要求法官在办案中融入司法责任、法官良知、人心温度、价值取向，充分运用生活常识、经验法则，特别是对于新类型、热点敏感案件，更须综合考量社情民意、行业发展、惯例风俗等因素，在裁判时既义辞严讲清“法理”，又循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，让当事人体悟到法律背后的法治精神、道德引领和共情共鸣，全力实现定分止争。在这一理念和要求的牵引下，青岛法院近年来妥善审结“微信踢群第一案”“江秋莲诉刘暖曦生命权纠纷案”等一批具有规则示范意义的案件，裁判文书释法说理更加清晰透彻、更好地回应争点，当事人对司法裁判的接受度和认同感持续提升。

（三）坚持“如我在诉”

“如我在诉”是人民法院落实以人民为中心的发展思想的生动体现，也是定分止争的题中应有之义。践行“如我在诉”，就要牢记公平正义的感受主体只能是人民群众，用心用情用力办好每一件“小案”。青岛法院坚持“如我在诉、情同此心”，一方面增强避免“程序空转”的意识，重塑当事人“一件事”与法院“一个案”之间的关系，把工作重心从“案件结没结”转向“事情解没解”，追求实质性化解矛盾纠纷、根本上解决当事人问题，尽最大努力把案结事了、服判息诉的工作做到位做扎实；另一方面树立“穿透式审判”思维，要求法官通过正确分配举证责任、积极行使释明权、穷尽调查手段和合理心证，最大限度发现案件的客观真实，探求争议产生的根本原因，在实质性化解个案纠纷的基础上，争取推动连带纠纷、次生纠纷、同因纠纷的整体性解决。

三 抓住职能延伸这个支撑，推动矛盾纠纷化解由非诉向无讼迈进

习近平总书记指出：“社会治理的最好办法，就是将矛盾消于未然，将风险化解于无形。”法治是规则之治，更是治理之治，司法是维护社会公平正义的“最后一道防线”，同时，也承担着促进治理的法定职责。人民法院要充分延伸司法职能，以司法之力促推社会治理从“非诉”的优先方式向“无讼”的最高境界进发。

（一）以融入综治消矛盾防风险

加强综治中心规范化建设，是中央政法委和山东省委安排的一项重点工作任务，是推进社会矛盾风险预防化解、促进社会和谐稳定的重要举措。支持和参与综治中心建设，是人民法院的政治责任，通过探索“法院+综治中心”的实践路径，将司法服务延伸至基层治理最末端，发挥法治与综治同频共振的优势，让基层群众“只进一扇门，化解心中结”。青岛法院积极融入地方综治中心建设运行，激活人民法庭作为基层治理“神经末梢”组成部分的功能作用，打造“法官@社区”“互联网+社区”等一系列人民法庭特色工作模式，运用巡回审判、就地调解、普法大集等方式，将矛盾纠纷化解在当地、消弭于萌芽，推动实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

（二）以司法建议开良方促善治

司法建议是人民法院依法延伸审判职能、主动参与社会治理的重要途径，是落实“抓前端、治未病”理念的重要方式。充分发挥司法建议作用，需要聚焦社会治理淤点堵点，依托司法数据分析，做到靶向施策、精准治理，从源头上防范纠纷的发生。青岛市委早在2021年就出台《关于加强和改进司法工作的意见》，支持法院全面开展司法建议工作，青岛市中级人民法院于2024年会同青岛市委依法治市办印发《关于深入推进司法建议工作的十项措施》，进一步健全工作机制，规范建议制发和反馈落实各环节。2023年以来，全市法院共制发司法建议441件，其中围绕信用卡纠纷所制发的司法建议，推动万单起诉率、预查废证明、支付令、以保促调等措施广泛应用，推动该类纠纷数量从源头上减少34.6%，实现以司法建议“小切口”做实纠纷预防“大文章”。

（三）以典型案例引领择善而行

一个案例胜过一打文件。案例是法治实践的基本要素，是公正司法的生动注脚，是最好的法律教科书。通过以案释法，能够旗帜鲜明彰显司法裁判的价值导向，潜移默化影响人民群众的思维方式、指引行为的准则边界，让案例成为以法治力量引领社会风尚的“风向标”。青岛法院充分发挥案件体量全省最大、案例资源富集优势，建立“识别—撰写—会商—完善—推报”闭环式培育机制，着力打造“青法特色、全省前列、全国争先”的精品案例，用有力量、有温度、有是非的案例讲清“小案大道理”，促推社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。2024年，全市法院共有84件案例在全国全省推广，主动发布包括弘扬社会主义核心价值观在内的典型案例319件，努力让崇德尊法、和合无讼在全社会蔚然成风。