《调解研究》网络首发丨余前忠：新时代“枫桥经验”与社会治理——以汉中市基层治理为例

《调解研究》编辑部首发

为了广大专家、作者和读者及时了解本刊最新录用的论文，推动最新科研成果迅速传播，我们将在微信公众号定期推送网络首发论文。欢迎各位学者关注、阅读和转发。网络首发文章的内容、版式可能与正式刊发版本稍有差异，请以正式发表为准。

新时代“枫桥经验”与社会治理——以汉中市基层治理为例

《调解研究》2025年第1辑

作者简介：余前忠，现任中华全国人民调解协会理事、中华全国人民调解协会医疗纠纷专业委员会委员、陕西省调解协会副会长、汉中市调解协会会长。

摘要：为回应党的二十大对“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”的要求，文章以汉中市基层治理为例，系统梳理新时代“枫桥经验”工作实践与成效，对调解组织网络、队伍职业化、多元联动机制及运行绩效进行全过程考察。汉中市通过2493个调解组织全覆盖、1988名专职调解员专业化、“多调联动、阳光听证、依法化解、司法确认”等工作成效，使得基层治理成本显著下降。然而，碎片化品牌、财政“以案定补”差异及部门信息壁垒仍制约整体效能。据此提出，以市级统筹经费“一案一补”、政法委牵头的多元调解领导小组实体化运作、红色文化嵌入“党建+调解”品牌塑造、调解员等级评定与财政转移支付挂钩等优化路径。

关键词：新时代“枫桥经验”；社会治理；多元纠纷化解；人民调解

新时代“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一条重要经验。党的二十大报告指出，在社会基层治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进信访工作法治化，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，提升基层社会治理能力现代化，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

人民调解是从源头化解社会矛盾的第一道防线，汉中市各级调解组织紧紧围绕党委和政府的工作大局以及司法行政中心工作，认真贯彻落实习近平总书记关于政法工作和社会矛盾纠纷化解工作的重要指示精神，积极运用法治思维和法治方式，全力化解社会矛盾纠纷，为维护社会和谐稳定和平安汉中建设作出了积极贡献。

一、新时代“枫桥经验”在汉中市基层治理中的实践与成效

（一）健全调解组织网络，推进调解信息化建设

党的二十大报告将“枫桥经验”纳入基层治理现代化的核心议程，强调通过制度供给前移，把人民内部矛盾的识别、分流与化解锁定在社区、村落，防止争议越过临界点。“枫桥经验”从浙江诸暨发源，穿越一甲子后再入汉中，本文对新时代“枫桥经验”在汉中实践的梳理，试图在组织、人力、机制三重维度展现工作实践与成效。

一是严格规范标准，健全组织网络。对调解的机构设置、人员组成、办公场所、工作制度、台账文书等进行了系统规范。按照横向到边、纵向到底、全面覆盖的要求，狠抓调解网络体系建设，人民调解组织建设实现了全覆盖、无盲区，基本达到了“五有”“四落实”“六统一”的规范化目标。二是严把“准入”关口，统一标识标牌。制定了人民调解员选聘管理办法，在全市统一人民调解员证、调解徽和胸牌。三是认真采集信息，推进数据库建设。对全市11个县（区）和2467个镇村调委会管理员和调解人员信息进行了采集，并上传至公共法律服务信息平台，推进调解员队伍发展正规化、信息化。四是在全市大力推行“一村（社区）一专职调解员”，确保村（社区）发生矛盾纠纷有人抓、有人调。目前，汉中市各类调解组织2493个，共选聘10908名专兼职调解员，其中专职调解员1988名，兼职调解员8920名。

（二）创新调解管理体制，推进调解员队伍专业化、职业化建设

一是开展了市、县（区）调解协会建设工作，全市调解协会实现了全覆盖。通过落实工作新机制，履行司法行政管理和行业协会自律管理相结合的“两结合”管理体制，推动了村（社区）、乡镇（街道）等基层人民调解委员会的效能发挥，提升了全市调解工作整体水平。二是积极探索社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，积极推进行业性、专业性调解组织建设，提升矛盾纠纷化解的专业度、精准度和整合度。截至目前，在道路交通、医疗、消费、教育、住建、劳动争议、物业管理等热点领域设立行业性专业性调委会107个，形成了覆盖主要行业，多元化解社会难点、热点领域矛盾纠纷的新局面，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。三是加强人民调解员队伍专业化、职业化建设。积极发展专业化、职业化调解员队伍，对行业性、专业性调解组织，明确必须由具备专业知识的专职调解员担任；细化调解员选聘办法，从律师、基层法律服务工作者和退休法官、检察官、警官、司法行政系统工作者中选聘调解员；按照陕西省司法厅《关于进一步推进基层法律服务与人民调解融合发展的实施意见》（陕司通〔2021〕71号）文件精神，积极探索推行基层法律服务工作者队伍与人民调解员队伍融合发展，2022年3月率先在全省实现与汉中市基层法律服务工作者融合发展，通过鼓励和动员全市309名基层法律服务工作者担任调解员，提高了调解队伍专业化素质，建强了调解员队伍。

（三）健全完善多元矛盾纠纷化解机制，推进矛盾纠纷化解创新发展

汉中市制定出台《关于健全完善多元化矛盾纠纷预防解决工作机制的实施意见》，构建多元共治的预防解决纠纷工作机制。市司法局联合汉中市委政法委、市中级人民法院、市公安局、市民政局、市财政局制定下发《关于进一步完善矛盾纠纷多元化解机制建立大调解工作格局的实施意见》（汉市司发〔2020〕5号），先期在宁强、西乡县建立大调解工作格局示范点；联合市委政法委、市中级人民法院、市法学会、市信访局制定下发《人民法院与人民调解组织、法学会会员多元化化解民商事纠纷诉调对接办法（试行）》（汉中发〔2020〕90号）《汉中市法学会会员调解民商事纠纷、化解信访问题及调解案件司法确认办法（试行）》（汉中发〔2020〕91号），充分调动市委政法委、法院、法学会、司法局、信访系统有效力量参与化解民商事纠纷、信访问题，走出了一条“多调联动、阳光听证、依法化解、司法确认”的工作新路子，增强了人民调解的社会公信力。2023年8月21日，汉中市中级人民法院、市司法局、市卫生健康委员会印发关于建立医疗纠纷预防化解工作机制的实施办法，要求把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，及时把医疗纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，从源头上减少医疗纠纷诉讼增量。2024年8月，汉中市中级人民法院、市司法局联合下发《关于进一步加强调解工作的意见》，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，持续强化诉前调解，畅通诉调对接渠道。

汉中市坚持党委领导、政府主导，不断完善以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解优势互补、有机衔接协调联动的大调解格局，减少矛盾对抗，增进社会和谐，巩固党的执政基础。在行政调解全力支持配合的大调解工作机制背景下，市、县（区）司法局主动作为，积极总结、提炼、创新工作方法，进行了大量有益探索，探索符合汉中市实际情况的“枫桥经验”。推行小微矛盾纠纷“随手调”，基层人民调解员对遇到的简易矛盾纠纷进行现场调解，随时随地、抓早抓小，防止小微矛盾激化升级。实行人民调解协议公示制，在镇（街）政务公开栏内开辟“人民调解回音壁”专栏，将调解达成协议、不涉及秘密和隐私的矛盾纠纷情况等事项予以公示，接受广大群众评议监督，达到调解一案、公布一案、教育一片的警示教育效果。推行“院坝说事会”工作法，动员广大司法干部、调解员走进农户院坝、深入田间地头，面对面听取群众忧盼，实打实化解问题，着力降低矛盾纠纷发生率，提升调解率、调成率。推行化解矛盾纠纷“双五”工作机制，把基层司法所、派出所、信访、综治和基层法庭的力量联动起来，整合基层资源，共同排查化解各类矛盾纠纷。加强跨省边界地区联动，针对陕甘川毗邻地区社情复杂、纠纷化解难度大的实际情况，市内各有关镇（街）与毗邻地区联合共建人民调解合作平台，打造边界地区矛盾纠纷排查调处“协作圈”。2025年6月29日，汉中市调解协会与四川省通江县签署川陕边界纠纷联调战略合作书，双方将定期召开研讨会，交流工作情况、工作经验，做到矛盾信息互通有无，为建设平安祥和的毗邻地区乡风文明作出贡献。

二、新时代“枫桥经验”在汉中市推广应用中面临的现实困境

任何治理模式在跨地域、跨层级流动时，都会遭遇制度与地域之间的不适配。汉中市将新时代“枫桥经验”嵌入本地基层治理后，同样暴露出碎片化、经费不足、部门间联动不畅。只有深刻分析新时代“枫桥经验”在汉中市基层治理中的工作实践揭示的现实困境，才能更好地深化优化路径与发展策略。

汉中市虽然在打造多元解纷体系、提升社会治理能力方面取得了一定的成效，但是与先进地区相比，还有较大差距，存在协调联动机制尚不通畅、队伍建设和经费保障还不到位等问题，主要表现为以下几个方面。

一是矛盾化解单独看各有特色，整体看单打独斗，碎片化导致未能形成强有力的统一品牌，影响力、知名度有待提升。小微矛盾纠纷“随手调”、人民调解协议公示制、“院坝说事会”工作法等工作方法虽卓有成效，具备一定程度的影响力，但因没有整合各方力量，缺乏统一的组织、推进、谋划，导致各自经验做法都具有一定程度的局限性，与新形势下人民群众对社会矛盾纠纷化解工作的期待有差距，需要进一步挖掘、整合、发展适用于全市范围，形成具有汉中特色县具有全国知名度的社会治理新模式。

二是矛盾纠纷调解经费不足，制约矛盾多元化解机制建设。2022年，汉中市委政法委联合中院、市司法局出台《关于社会治安综合治理中心诉前调解工作的实施办法》将调解工作经费纳入县（区）财政保障，实行“以案定补”，具体标准由各县根据实际自主确定。2024年8月汉中市中级人民法院和汉中市司法局联合下发《关于进一步加强调解工作的意见》，推动将人民调解列入政府购买服务目录，不断提高调解案件的补贴补助标准，充分发挥诉讼费杠杆作用依法对调解案件诉讼费进行减免，为调解工作提供支持和保障。但从调研来看，汉中市各县区财政压力较大，“以案定补”标准不一，经费保障能力有限，没有充分调动广大调解员的积极性，导致作用发挥不充分。

三是部门间联动不畅，导致体制机制运行不活，联调联动能力不足。警调、诉调、访调、信调制度虽然建立，但是对接流程不具体、专人负责不明确、实体化运作不畅通。各级人民调解委员会、公安、法院、政府之间配合度有待提升，分工相对分散，合力效果不明显，一定程度上存在重复管理或相互推诿现象，各种调解资源之间的信息联通、纠纷联排、力量联动还有待进一步完善。

三、深化新时代“枫桥经验”在汉中市基层治理实践的优化路径

从经验落地到经验生根，需要在分析新时代“枫桥经验”在汉中市推广应用中面临的现实困境，才能更好地深化经验实践的优化路径与发展策略。汉中要完成的转换，是把分散的治理连接起来：以强化组织领导为保障，以社会各方参与为化解渠道，以保障机制为支撑，以本土文化为特色，以等级评定为考核，使“枫桥经验”在汉中真正转化为可供其他地区借鉴的“治理样本”。

（一）强化组织领导，为多元解纷提供有力保障

进一步强化由政法委及公、检、法、司等多个部门“一把手”为成员的多元矛盾纠纷调解领导小组，具体负责人民调解、行政调解和司法调解工作的指导、协调、监督和检查工作，从而在全市形成党政领导主要抓、分管领导具体抓、司法行政部门为主抓、有关部门配合抓，调解、治安、信访等各项职能互动的工作大格局。

（二）鼓励社会各方，为多元解纷拓宽化解渠道

要坚持多元参与、共同治理，充分发挥市场、社会等多方主体在矛盾纠纷化解机制的协同作战、互动互补、相辅相成的作用。发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激发工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。进一步畅通群众参与渠道，发动法律明白人、网格管理员、平安志愿者、法律志愿者、退休干部等热心工作人员积极参与到矛盾纠纷预防和化解工作中。

（三）构建保障机制，为多元解纷提供有力支撑

根据《中华人民共和国人民调解法》规定及相关文件要求，结合汉中市实际情况，制定人民调解“一案一补”办法。将调解工作经费纳入市财政预算，建立激励机制和退出机制，对特别优秀的、在重大矛盾纠纷中表现突出的调解员要给予适当的奖励，进一步调动调解员的积极性。

（四）挖掘本土文化，为多元解纷培树特色品牌

汉中市具有丰富的红色文化底蕴，将矛盾调解与党建引领结合起来，形成“党建+调解”机制，充分发挥基层党组织、党员在化解社会矛盾纠纷中的先锋模范作用，在老党员中选树一批优秀代表，设立老党员调解岗，创建党员调解工作室等方法，唱响汉中调解红色品牌。从现有品牌中提炼，总结汉中市当前较为突出的经验做法，形成可复制、能推广的汉中调解品牌。

（五）加快等级评定，健全考核体系

人民调解员等级评定工作是提升人民调解员素质与能力的重要抓手，要加快推进人民调解员等级评定，以人民调解员等级评定工作推动调解工作高质量发展。